최 종 보 고 서
관리 번호	2017-02		기술 분류
과 제 명	(한글)자율과 책임에 기반한 미래 과학기술 정책수행 시스템 연구 (영문)Study to Improve Science and Technology Policy System based on Research Autonomy and Responsibility
주관연구기관 (협동연구기관)	기 관 명	소재지			대 표
	바른 과학기술사회 실현을 위한 국민연합	서울특별시 강남구 테헤란로 7길 22 한국과학기술회관 신관 508호			노 석 균
주관연구책임자 (협동연구책임자)	성 명	소속 및 부서			전 공
	윤 지 웅	경희대학교 행정학과			정책학
총연구기간 (당해년도)	2017년 5월 26일 ～ 2018년 1월 21일(8개월)
총연구비 (당해년도)	일금 육천구백구만구백원정 (￦ 69,090,900)
총참여연구원 (당해년도)	10명(책임: 1명, 연구원: 5명, 연구보조원: 2명 보조원: 2명)
2017년도 정책연구용역사업으로 수행한 연구과제의 최종보고서를 붙임과 같이 제출합니다. 붙임 : 최종보고서 10부. 2018년 1월 5일 주관연구책임자 윤 지 웅 (인) 주관연구기관장 노 석 균 직인 과학기술정보통신부장관 귀 하

자율과 책임에 기반한 미래 과학기술 정책수행 시스템에 관한 정책연구사업의 최종보고서를 별첨과 같이 제출합니다.

2018년   1월   5일

주관연구책임자   윤 지 웅  (인)

주관연구기관장   노 석 균  직인

편집순서 1

( 옆 면 )	( 앞 면 )
정책연구 - (관리번호) 연 구 과 제 명 과 학 기 술 정 보 통 신 부	정책연구 - (관리번호) 자율과 책임에 기반한 미래 과학기술 정책수행 시스템 연구 (Study to Improve Science and Technology Policy System based on Research Autonomy and Responsibility) 과학기술정보통신부

편집순서 2

제    출    문

과학기술정보통신부장관  귀 하

본 보고서를 "자율과 책임에 기반한 미래 과학기술 정책수행 시스템에 관한 연구" 최종보고서로 제출합니다.

2018년   1월   5일

○ 주관연구기관명 : 바른 과학기술사회

실현을 위한 국민연합

○ 연 구 기 간  : 2017.5.26~2018.1.21 (8개월)

○ 주관연구책임자 : 윤 지 웅

○ 참여연구원

ㆍ연  구  원 : 김 영 오

ㆍ연  구  원 : 노 종 선

ㆍ연  구  원 : 정 우 성

ㆍ연  구  원 : 김 소 영

ㆍ연  구  원 : 이 호 규

목        차

Ⅰ. 서론	1

1. 연구의 필요성	1

2. 연구의 목표	2

Ⅱ. 과학기술혁신에서의 자율성과 책임성	3

1. 연구의 본질과 가치	3

2. 연구자의 자율성과 책임성 저해 시 부작용	4

3. 학문의 자유에 대한 역사와 법적 기반	7

4. 공공 연구개발에서 자율성과 책임성의 중요성	11

5. 국내 과학기술 정책에서 자율과 책임 이슈	18

6. 자율성과 책임성의 적절한 균형 모색	22

Ⅲ. 글로벌 환경 및 주요국 현황 검토	26

1. 4차 산업혁명 등 글로벌 정책환경 변화 분석	26

2. 주요국의 중장기 비전 및 정책 의제 비교	29

3. 주요 선진국 과학기술 행정체계의 비교	36

4. 선진국 연구개발에서의 자율성과 책임성	58

Ⅳ. 우리나라 과학기술 정책수행체계 이슈 분석	62

1. R&D 기획과 예산 측면	62

2. R&D 관리 측면	67

3. R&D 성과평가 측면	75

4. 최근 정부의 이슈 대응 노력	81

Ⅴ. 미래 과학기술 정책수행시스템 구축방안	82

1. R&D 기획 및 예산 측면에서의 자율성과 책임성 확보	82

2. 집행조직의 거버넌스와 기능 및 역할에 대한 개선	90

3. 자율과 책임에 기반한 성과평가 시스템 구축 및 운영	94

참고문헌	105

표     목     차

<표 2-1> 심리적 차원에 따른 정책결정자의 동기와 태도	4

<표 2-2> 공공 연구기관 자율성 요소	12

<표 2-3> 공공연구기관 자율성 레짐 및 5개 요소	13

<표 2-4> 2012년 대비 2016년 전반적 연구환경의 변화 수준 결과요약	16

<표 2-5> 공공 연구개발에서의 책임 유형과 내용	17

<표 2-6> 과학기술의 사회적 범위별 조직관계, 자율성 및 책무성 이슈	19

<표 2-7> 자율과 책임의 질문사항	23

<표 2-8> 과기계 출연(연) 연구자의 책무성과 자율성 관련 주요 쟁점 및 개선 방안	25

<표 3-1> 4차 산업혁명의 태동	26

<표 3-2> 4차 산업혁명의 전개	27

<표 3-3> 4차 산업혁명시대의 예상되는 변혁(예시)	28

<표 3-4> 미국 대표 제조사의 중점 기술분야	30

<표 3-5> Industry 4.0 구현을 위한 과제	31

<표 3-6> 기존의 Industry 4.0과 Plattform Industries 4.0 비교	32

<표 3-7> 중국제조 2025의 10대 핵심 산업	34

<표 3-8> 미국 과학기술 거버넌스 주요 조직	38

<표 3-9> BEIS의 각 부문별 주요 협력기관	43

<표 3-10> HVM 캐터펄트 센터와 중점 연구 분야	44

<표 3-11> 국가연구청의 공개경쟁 선발 프로젝트 수혜자별(공공부문) 비중	49

<표 3-12> 미국 NSF의 Grants(연구 장려금) 제도	61

<표 3-13> R&D 지원 제도화 노력 비교: 미, 영, 일 사례	61

<표 4-1> 부처별 연구비관리 시스템	68

<표 4-2> 주요 전문기관별 기획평가관리비 조달재원 현황(‘14년)	69

<표 4-3> 출연연의 역할과 임무에 대한 비교	70

<표 4-4> 연구회 이사장 및 출연(연) 기관장의 지위에 대한 비교	73

<표 4-5> 국회 공운법 개정안과 정부 대안 비교	74

<표 4-6> 연구개발 평가제도 변천	75

<표 5-1> 혁신주체별 역할 예시	83

<표 5-2> 연구와 자유와 책임 인식간 상관관계	94

<표 5-3> 연구개발 유형과 질 평가의 두 가지 측면	96

<표 5-4> 전통적 평가와 발전적 평가 비교	96

<표 5-5> 연구개발 성과 주요 (질적) 성과 지표 변화	97

<표 5-6> 정부연구개발 평가제도 비교	99

<표 5-7> 연구자의 현재 사용시간 vs. 희망 사용시간	100

<표 5-8> 과제수준 평가부담 완화 관련 11개 부처 대표사업 분석	101

그      림     목     차

[그림 3-1] 기술의 티핑포인트가 발생될 것으로 예상하는 연도	28

[그림 3-2] 미국의 제조혁신네트워크	29

[그림 3-3] 일본의 제4차 산업혁명 대응전략	33

[그림 3-4] 일본의 제4차 산업혁명 대응 체계	34

[그림 3-5] 「대중창업, 만중창신(大衆創業, 萬衆革新)」의 기대성과	35

[그림 3-6] 미국의 과학기술정책 관련 거버넌스	36

[그림 3-7] 영국의 과학기술행정체제 변화 내용	41

[그림 3-8] BEIS 조직 개편 내용	42

[그림 3-9] 일본의 제4차 산업혁명 대응 체계	45

[그림 3-10] 혁신적 이노베이션창조프로그램(SIP)체계	46

[그림 3-11] 일본의 인공지능 산업화 3단계 로드맵	48

[그림 3-12] 프랑스 혁신 및 연구 시스템과 주요기능	49

[그림 3-13] 고등교육 및 연구 평가최고위원회 조직도	51

[그림 3-14] 프랑스 공공부문 연구수행 주체	52

[그림 3-15] 독일의 연구개발시스템	53

[그림 3-16] 국가과학심의회 조직구조	54

[그림 3-17] 독일 공공부문 연구주체들의 속성	55

[그림 4-1] 정부 연구비 배분구조의 비교	63

[그림 4-2] 정책과 관리의 연계성 부족으로 인한 문제	65

[그림 4-3] 연구과정 중 연구자가 책임감과 어려움을 느끼는 순위	76

[그림 4-4] 평가목적 및 배경 고려한 다양한 R&D 성과평가 관점	77

[그림 4-5] 질적 평가의 방법, 내용, 그리고 그에 따른 장애요인	78

[그림 4-6] 연구과제 평가의 주요 이슈	80

[그림 5-1] 일본사례에서의 PD․PO의 역할	87

[그림 5-2] 출연금 비율과 출연금 인건비 비율을 기준으로 한 기관별 최적화방안	89

[그림 5-3] 독일 공공부문 연구주체들의 속성	92

[그림 5-4] 평가 시점의 중요성	98

[그림 5-5] 중간평가의 컨설팅화 필요성	99

[그림 5-6] 제3차 국가연구개발 성과평가 기본계획(안)(2016~2020) 설문조사	103

요      약      문 (국 문)

1. 과학기술혁신에서의 자율성과 책임성

연구개발의 본질은 실패위험이 내재하고, 연구는 근본 문제와 원리에 대한 탐색, 이해, 그리고 지식축적이 중요한 과정과 결과임

재정적으로“우수한 성과 창출”이 강조되기 시작하면서, 연구자가 연구에 몰입하는 것이 점차 어려워지고 있음

본래 연구에서는 “우수한 성과창출”의 확률이 매우 낮음에도 불구하고, 성과를 강제하게 됨으로써, 연구의 본질은 희석되고 도전적이지 못한 활동으로 변질될 가능성이 있음

연구자가 온연하게 연구에 몰입하는 환경을 저해하는 규제와 제도는 개선하여 자율과 책임의 균형적인 연구 환경의 조성이 필요

문재인 정부는 더불어 잘사는 경제를 모토로 “과학기술 발전이 선도하는 4차 산업혁명”이라는 전략을 발표

과학기술정보통신부 역시 대학, 출연연, 연구제도혁신기획단(혁신본부), 과제 기획·선정·평가·보상 프로세스 혁신 TF 등 현장의 의견수렴을 진행해 오는 등의 노력을 정주

자율성과 책무성 강화를 위한 정책들이 단순히 연구자를 관리·감시하는 역할에 그쳐서는 혁신경쟁력을 담보하기 어려움

우리나라의 경우 현재 쟁점화되는 과학에서의 자율과 책임 이슈는 주로 정부 연구개발 사업의 관리운영과 관련한 내용이 주를 이루고 있음

2016년 5월 중앙일보-대덕넷의 공동 설문조사에 의하면 한국을 떠나고 싶다는 과학기술자가 응답자 중 77%를 차지

2016년 6월 네이처지는 “한국, 돈으로 노벨상을 살 순 없다”는 기사에서 한국 연구개발 문제에서 ‘상명하복’의 토론이 없는 조직문화 문제를 제기 (동아일보 2016년 6월3일자)

이러한 상황에서 과학자들은 연구풍토 저하의 원인으로 ‘불합리한 관료주의’ 문제를 지속적으로 제기

우리나라와는 달리 선진국에서는 선진공공연구기관의 연구 및 경영 전반에 연구자 중심 문화가 안착되어 있으며, 이와 같은 문화는 각 국가의 학술연구 자율성의 원칙 및 철학에 기반

한국의 경우 독일과 유사하게 정부와 출연(연) 사이에 연구회가 위치한 ‘엄브렐라형’ 거버넌스의 구조를 보유하고 있으나, 독일 및 선진국과 비교하여 상대적으로 출연(연)에 대한 예산, 평가 및 의사결정 과정에서의 독립성, 개방성, 자율성이 부족

선진국은 각국의 거버넌스에 따라 예산지원 및 배분체계는 상이하나, 예산 지원 후 실제 연구소 및 연구책임자의 예산 및 인사에 대한 개입 및 간섭을 지양(고영주 외, 2015:128-131)

현재 한국의 과학기술 연구개발 부문에서 자율과 책임이 적정한 균형점을 찾지 못하고 있음을 암시하고 있음

전문적 책임에 비해 과도하게 부과되는 것으로 인식되는 위계적, 정치적 책임 부담을 경감할 수 있는 정책적 제도변화가 요구

2. 글로벌 환경 및 주요국 현황 검토

디지털화에 기반한 4차 산업혁명을 통해 획기적인 기술 진보와 파괴적 혁신 기술에 의해 전 산업분야에 변화가 커지고 있는 상황임

분야를 가리지 않고, 혁신 기술이 융합되어 산업구조는 물론, 경제·사회를 포함한 모든 영역에서의 커다란 변화가 이루어지고 있는 상황

그런데 우리나라의 4차 산업혁명 준비 정도는 선진국에서 비하여 상대적으로 떨어지고 있는 상황

혁신활동에서 연구자들이 위축되지 않으면서, 책임성을 확보할 수 있는 노력이 필요한 상황

독일의 경우 연구책임자(director)에게 막강한 자율권을 부여하는 전통을 유지

연구책임자는 임용시점에 약속된 연구비 예산이 매년 보장되므로 소신과 의지를 가지고 연구를 지속할 수 있음

매 2년마다 전문적 해외평가를 받아 연구과제의 계속여부를 결정

Harnack principle을 요약하면, “최고의 인재를 발굴하여 영입한다. 그리고 연구수행에 관련된 모든 권한은 연구책임자가 가진다. 정부는 약속된 예산을 지원하지만 간섭하지 않는다.”로 요약할 수 있음(노환진 외, 2016)

막스플랑크연구회(MPS) 소속 모든 연구소는 독립적으로 새로운 주제로 연구할 연구소가 필요하게 되면 외부 전문가들과 내부 교수들이 모여서 Director를 선정하고 선정된 director가 원하는 연구소를 만들도록 해 줌

하르나크 원칙은 지금까지 100년을 이어오며 막스플랑크연구회를 뒷받침하는 정신이 되고 있음

MPS는 1~2년간 세계 최고 과학자들 중 수많은 후보자를 검증해 최고의 연구 리더 1명을 선정, 은퇴 전까지 연구의 자율성과 예산 지원을 보장

선정된 연구리더의 1~2%는 노벨상급 성과를 거두는 등 세계적인 기초과학 연구성과의 지속적 창출 가능(조만형, 2016)

영국은 7개 연구회(Research Council)의 설립배경과 운영원칙으로 채택된 홀데인원칙(Haldane principle)

정부정책을 뒷받침하기 위해서 정부가 지속적인 지식의 획득과 연구에 지원

일반연구를 담당하는 부처는 과학자들과 긴밀한 관계를 가져야 하고 타 부처들이 연구결과를 활용할 수 있도록 제안해야 함

이러한 형태의 조직은 새로운 자문위원회를 구성하여 만들어야 하고, 자문위원회는 해당 분야의 전문지식과 경험을 가진 전문가들로 구성되어야 함

시대적 흐름 속에서 변모한 홀덴원칙(Haldane principle)은 2008년 수정 확정

연구자들이 구체적인 연구의 우선순위를 가장 잘 결정할 수 있음

정부의 역할은 전반적인 전략을 수립하는데 한정

과학의 독립성 확보를 위해 연구회는 과학자들로 구성해야 하며 연구회의 기능에 정부는 개입할 수 없음

홀데인 원칙의 주요 결과 중 하나는 연구회(RC, Research Council)의 설치

미국은 연구의 자율성이 핵심 철학이고, 과학기술 지원의 5가지 원칙 제시

정부지원이 어떤 형식으로 이뤄지든, 장기간의 기초 연구가 수행되기 위해, 펀딩의 안정성이 확보되어야 함

NSF의 구성원은 정치적 개입을 막기 위해서 해당 일에 적합한 능력과 관심만을 기준으로 하여 선발된 인재로 구성해야 함

각 기관은 연구사업을 지원할 때 연방정부 밖에 있는 조직을 계약 혹은 연구비(grant)를 통해서 지원해야 하며, 이러한 기관은 산하에 연구소를 설립하여 운영해서는 안 됨

대학 및 연구기관에 대한 기초연구의 지원은 지원에서 그쳐야지, 그런 기관이 어떻게 내부적으로 정책을 만들고, 사람을 관리하고, 연구의 범위와 방법을 정하는 지에 대해 정부가 간여해서는 안 됨

연구는 질에 대한 일정 기준만 통과하면, 나머지는 연구자들이 자유롭게 진행할 때 가장 생산적인 결과물이 생성

과학연구 지원의 기준은 사회적 목적이나 외부의 이익을 위한 것이 아닌 과학 내부적 기준에 의해서 정해져야 하므로 일반 시민이나 비전문가의 참여는 배제

시민사회에 책임 등은 고려되지 않고 대통령과 의회에 대해 행정적인 책임만을 지는 것으로 되어 있었다는 점

선진국에서는 연구개발이란 체계적인 기반으로 과학적, 기술적 지식을 창출하는 창의적인 활동으로 인식

NSF(미)와 EPSRC(영) 보고서는 제출하되 평가는 미실시, JST(일)는 단계별 보고서를 기반으로 평가 실시

NSF는 연구의 경제적 유용성과 같은 계량적 성과 책임을 연구자들에게 부과하지 않고, 과제지원서 평가와 대중용 결과보고서 제출 및 공개의무만 부과

학문적 우수성에서는 지식 증진에 대한 기여도, 연구자의 자질과 능력, 과제의 창의성, 제안된 연구 활동의 체계성과 자원 접근성 등의 항목을 평가

3. 우리나라 과학기술정책 수행체계 이슈 분석

가. R&D 기획과 예산 측면

예산 편성 프로세스, 회계연도 등의 이유로 적기에 예산 투입이 이루어지지 못하여 투자 효율성이 떨어지는 상황 발생

박근혜정부 때까지 형식적으로 연구개발예산의 배분․조정은 과학기술 담당 부처 (국과심 포함)에서 이루어지나, 실질적인 예산 편성을 기획재정부가 계속 담당

정부부처가 연구관리 전문기관에게 연구관리 업무를 위탁하고, 국회와 기획재정부로부터 확보한 연구예산을 배분하여, 연구방향을 조정함

연구개발 현장에서는 하나의 사업, 심지어 하나의 과제까지 과학기술 담당 부처, 기재부 등의 관리를 받는 절차로 인하여, 예산 확보를 위해 대응해야 하는 행정 부담만 증가하였다는 비판 존재

새로운 정권이 들어서면 정부는 그 정권이 요구하는 국정방향(녹색성장, 창조경제 등)에 부합하는 방향으로 연구사업 기획을 추진하고, 국정방향 중심의 연구비 배분을 통해 전문기관과 출연연 연구자들에게 연구과제를 새롭게 기획 및 추진할 것을 요구

공무원은 매 5년마다 바뀌는 정권이 요구하는 성과에 매진할 수밖에 없으며, 매년 받는 개인별 업무평가를 잘 받기 위해서는 연구성과를 독려하지 않을 수 없는 실정

소수의 연구자가 집단을 기획하여 기술 환경을 제대로 반영하지 못 한다는 지적 지속

RFP기획을 서둘러 소수의 전문가 집단에 의해 수행되고, 기획의도에 대한 명확한 접근이 어려운 상황

정치적 사업기획에 따른 국가 전체차원의 중장기적 전략이 수립되지 못하고, 정부 R&D 투자 확대가 정부부처별 예산 확보 경쟁으로 이전

부처별 사업 기획관리를 위한 전문관리기구의 양산

나. R&D 관리 측면

부처별 상이한 규정과 잦은 개정으로 인한 혼선 초래

공동관리규정 외 각 부처별 R&D 관련 규정이 별도로 제정 및 운영 중이며 전체적으로 약 110개의 규정이 존재

부처의 승인없이 자율적으로 책임지고 결정할 권한이 없음

법적인 지위와 책임성의 측면에서, 연구관리 전문기관의 권한이 위탁인지 또는 대행인지에 따라 기관의 성격이 다르게 나타날 수 있는데도 불구하고, 현행법에서는 연구관리 전문기관의 역할을 모호하게 규정

연구관리 전문기관의 재원은 출연금과 기획평가관리비가 주를 이루고 있는데 기관별 조달재원의 비율이 다르고, 기획평가관리비 관련규정 및 책정방식이 다름에 따라 기관운영상의 안정성이 저해

구정권에서 임용된 기관장이라는 이유로 임기 중에 기관장을 교체하는 일은 자율적 연구 분위기를 위축시키며 높은 행정비용을 지불하게 됨

출연(연)은 '공공기관의 운영에 관한 법률'상 기타 공공기관으로 분류돼 인사와 예산, 평가 등에서 여타 기관과 동일한 규정을 적용

강원랜드, 정동극장뿐 아니라 국립대 병원들과 같은 지위를 가짐

다. R&D 성과평가 측면

연구를 계량화하여 연구기관 간에 서로 비교하는 등 일반 행정부서 평가와 동일시함에 따라 연구기관의 ‘주인의식’을 침해하여, 자율성이 고려되기 어려운 상황을 초래

평가결과를 통해 인사평가, 연봉결정, 예산책정에 영향을 주고 있음

과학기술 연구개발의 고유한 특징인 불확실성과 리스크를 고려하지 않고 있음

사전평가에 쓰이는 순현재가치(NPV, net present value)나 투자수익률(ROI, return on investment)은 연구개발의 불확실성 및 리스크 뿐만 아니라 지원시기나 투자금액의 비가역성을 고려하지 않는 문제가 발생

성과창출까지의 시간적 고려요소들이 충분히 반영되지 못하고 있으며, 평가제도 간의 연계도 모호

연구개발 성과평가는 주로 과제 단위, 사업 단위로 연구개발비 투입에 대한 책무성을 평가하는 방식으로 이루어져 과제 및 사업별 미리 정해진 정량적 목표 달성 여부만을 따짐

현재 정량적 성과지표가 질적 평가방식으로 바뀌고 있으나, 본질적인 내용은 결국 논문, 특허, 기술이전 등 기존 항목에서 벗어나지 못해 안전과 관련된 표준이나 규격과 같은 다른 종류의 연구성과를 반영하지 못함

우리사회에 만연한 공정성 트라우마 때문에 상피제도로 인해 연구의 권위자들이 포진한 주요학교 교수들이 배제되어 그 분야와 별로 관계 없는 비전문가가 평가하는 경우도 있음

4. 미래 과학기술 정책수행시스템 구축방안

가. R&D 기획과 예산 측면

법률 조항 체계의 정비를 통한 R&D 재정의 독립성 보장

국가재정법 및 과학기술기본법 상에, 연구개발 재정의 독립적 운영 또는 탄력 적 운영에 관한 조항의 신설을 고려할 필요가 있음

과학기술 연구지원 목적의 별도 회계 (기금 및 특별회계) 설치․운용을 검토할 필요가 있음

연구집단이 직접 연구계획을 수립하고 집행할 수 있도록, 정부(미래부)가 기회를 주는 것이 창의성을 촉발하는 방법임

선진국의 경우를 보면 정부가 연구기관 지원하는 경우, 협의체의 합의를 거쳐 Block-Funding을 지급

기관만의 고유 미션에 해당하여 기관의 존립과 관련된 사업예산은 고정으로 하여 묶음 예산방식으로 검토를 최소화하고, 이외의 사업들은 검토의 탄력성을 유지하는 등 차별화

연구회의 전문성, 출연(연) 자체의 전문성을 최대한 활용하여 정부는 큰 가이드라인과 총액을 제시하고 그 틀 안에서의 세부전략은 전문가들에게 권한을 주고 맡기는 것이 효과적인 체계일 것임

구체적인 내용과 현실을 가장 잘 아는 주체에게 스스로 책임을 지어주고 열심히 할 기회를 주는, 책임과 자율의 원칙이 필요

기획과 수행 분리체계에서 통합체계로 전환을 통한 기획의 책임성 강화

부처와 출연(연)구기관의 관계 재정립을 통한 책임 추진체계로의 전환이 필요

‘연구개발목적기관 분류’와 함께 예산·인력 측면에서 실질적으로 기관에 자율성을 부여해야 함

예를 들어 주요사업비 중 기관고유임무수행에 필수적인 예산은 진정한 의미의 고유사업예산으로 배분하여 정부의 정원관리를 완화하고 전체 인력규모는 연구회에서 관리 등

자율성 부여와 함께 출연(연)도 스스로 책임성을 강화해 나가야 함. 즉, 출연(연) 자체적인 전략기획과 성과관리 기능을 대폭 강화하여 정부R&D에서 놓치고 있는 부분을 찾아내고 이를 해소하기 위한 역할을 강화할 필요

연구자 주도의 전문성을 인정하는 사업기획

각 사업부처가 운영하는 프로젝트의 도출과 기획은 연구를 직접 수행할 집단(출연연)과 전문기관이 함께 담당해야 할 수 있음

이를 위해 출연(연)에 및 연구관리 전문기관의 정책기획기능이 보강되어야 하며, 출연연이 그 기획 결과를 정부 부처에 제출하면 정부 부처가 검토하여 연구비를 지급하고 사업 담당자를 파견하여 연구활동 초기단계에서부터 참여하게 함으로써 연구성과를 부처업무에 반영하게 해야 함

정부부처는 기술 예측을 통한 국가정책의 우선순위를 설정하고, 전략분야(산업, 기술)을 탐색·발굴

연구개발 현장으로부터 제안되는 연구 아이디어를 프로젝트 제안의 형태로 모집하여 평가·선정

연구개발 전주기를 총괄하는 수평적 플랫폼 조직 구축 필요

수평적 연구개발지원 플랫폼은 전략적인 기획을 통해 기초연구·인력양성·전략적 투자 등을 전주기적으로 수행하도록 설계·운영

그 동안의 “컨트롤타워”의 요구는 예산 배분·조정과 유사중복 방지 등의 관리형 기능에 치우쳐 있었음

거시적 관점의 미래전략을 수립하고, 이에 맞추어 과학기술 혁신 정책과 연구개발 투자를 시행하는 방향으로의 개선 필요

관 주도 수직적 컨트롤 타워가 아닌 연구자 참여에 기반을 둔 수평적 네트워킹 중심의 체계가 요구

정치적 이슈, 정부 조직과 정권의 변화에 영향을 받지 않는 장기 지속가능한 조직의 운영이 필수

나. R&D 관리 측면

행정부담 축소를 통한 연구에 집중할 수 있는 행정자율성 확보

연구비 관리 시스템 상에서의 연구비 집행 입력항목 등 간소화할 필요

연구과제추진비의 정산 면제를 확대하여 모든 부처에서 동일 규정을 적용받을 수 있도록 공동관리규정의 개정 필요

전문기관 공통의 법적 제도적 기반 명확화

사업의 특성 혹은 수행주체 등에 따른 연구관리 전문기관의 기능 이관, 통폐합 등을 통해 관리 기능의 전문화 및 현장친화형 전문기관 운영

부처별 규정을 통합한 관련 법률 제정 등의 제도 정비 실시

연구관리 전문기관의 매년 사업을 기획, 관리, 평가함에 있어 안정적 임무수행을 위한 운영재원이 명확하게 투입될 필요가 있음

연구관리전문기관의 출연금을 확대하는 한편, 연구기획기능을 강화하고, 중앙부처에 의한 기획평가비 심사기능을 더욱 확대하는 것임

기관운영의 역량이 일정수준을 달하고, 역량이 쇠퇴하지 않도록 지원해야 함

출연연과 연구관리 전문기관 기관장의 책임 및 권한 강화

연구기관 고유의 특수성을 고려해 인력운용의 자율성을 확보해 주고, 공공기관의 운영에 관한 법률이 아닌 출연(연)법에 의한 평가로 장기적 발전전략을 수립할 수 있는 환경을 마련할 필요가 있음

독일의 경우, 연구회의 최고 의사결정기구인 총회와 평의원회에는 산하 연구소장과 연구자들이 참여함

연구목적기관 지정을 통한 유연하면서도 안정적인 연구환경 조성

정부출연(연)구기관의 특수성을 인정하고, 연구자의 자율성을 보장하도록 하는 '출연(연) 연구목적기관지정법' 제정이 고려될 필요가 있음

공운법 상 기타 공공기관으로 분류되는 정부 출연(연)에 그대로 적용될 경우, 정원조정이라는 큰 규제 속에서 연구현장의 실정과 맞지 않는 천편일률적인 공공기관 관리라는 비판이 지속적으로 제기될 가능성 큼

다. R&D 성과평가 측면

과제 유형별 별도의 성과평가 체제 구축

문제해결형, 과정중심형 연구사업 확대 및 성과중심형 사업과의 차별화된 운영

사업의 특성에 따라 결과평가 면제 등의 불필요한 평가 제도의 과감한 개선 추진

연구개발 과제를 기초, 핵심, 도전, 발굴, 응용, 사업화 등으로 구분하여 각 과제의 성격에 부합하는 평가지표 개발 필요

혁신과 도전적인 연구 촉진을 위한 사전 평가 집중

지원사업을 결정하기 위한 연구개발사업 사전평가에서 과학기술 연구개발의 고유한 특징인 불확실성과 리스크를 다양한 방식으로 고려할 필요가 있음

연구의 혁신적 아이디어 판단에 초점을 둔 선정평가 중심으로 전환

미국 NIH의 경우 세계최고 전문가 수십 명을 활용하여 독립적인 개별검토 후, 신규평가위원회에서 선정(미국 DOE 산하 ARPA-E), 전문가 심사평가와 절차적 공정성 평가의 2단계 진행

적절한 투자 수익률을 계산하기 위해서는 다양한 상업화 가능성에 대한 분석, 공공 및 민간 부문 각각에 대한 비용편익분석, 연구개발지원 기간 및 타이밍에 대한 분석을 통해 불확실성 및 리스크에 대한 고려가 필요함

과정중심의 질적평가 시스템 확대

현재까지의 질적 산출 지표에 의거한 사업별, 과제별 평가에서 나아가 질적 연구방법론을 활용해 연구의 맥락과 연구자의 의도, 연구개발 과정의 복잡성과 불확실성을 충분히 감안한 심층토론식의 평가가 필요함

과제 혹은 사업이 아닌 정책 단위 평가를 통해 국가 정책적 목표 부합 여부 역시 고려해 연구성과를 사회적 가치(예: 국민 삶의 질) 증대 여부 등 다각도로 평가할 수 있음

R&D 성과평가를 목적에 따라 책무성, 지식생산, 발전적 관점 등으로 구분하고 도전성과 창의성이 필요한 연구는 책무성보다 발전적 평가중심으로 전환하여 컨설팅형 평가를 통해 연구성과 제고

제재보다 포상 등 긍정적 인센티브에 의거한 평가 디자인 구축

연구 결과에 대한 성공·실패 이분법적 평가와 그에 따른 제재보다는 연구 과정에 대한 분석과 컨설팅을 통해 건설적 비판을 제공하고 필요시 포상 등 긍정적인 인센티브를 통해 연구 성과가 창출될 수 있도록 기존의 평가 디자인을 재검토할 필요가 있음

미국, 독일과 같이 성과평가의 결과를 예산배분이나 보상 등 통제 관리를 위한 수단보다는 전략계획 수정, 프로그램 운영 개선 등에 주로 활용

공정성 트라우마 극복과 전문성과 도전성 측면에서의 평가제도 개선

과도한 상피제 등 공정한 평가를 위한 장애요인을 극복하고, 평가자 자질과 책임성 제고 필요

현재 동일기관 소속 연구자 참여불가 제도를 완화하여, 동일기관의 동일학과, 부서 등 소속 연구자 참여 불가로 수정할 필요가 있음

학회나 단체 등 외부기관의 평가위원을 추천할 수 있게 하여야 하며, 대형 과제의 경우 평가자 명단을 사전 공개하여 상호간 견제 시스템을 확보해야 함

전문성이 뛰어나고 선정평가 시 평가를 성실히 수행한 평가위원이 최종평가에도 참여하는 진정한 책임평가위원제도를 도입할 필요가 있음

연구 몰입을 위해 최종평가를 제외하고 연구자가 스스로 평가기준을 선택해 보상받는 시스템을 마련할 필요가 있음

평가자가 평가를 수행함에 있어, 적절한 시간을 투자할 수 있도록 충분한 검토기간을 보장하여야 하며, 소요되는 비용 역시 충분히 지급할 수 있어야 함

S U M M A R Y

( 영 문 요 약 문 )

In research and development, there is always a risk of failure. However, with the growing emphasis on fiscal responsibility in research, it is becoming increasingly difficult for researchers to focus solely on their research. This kind of approach can tarnish the essence of research and erode researchers’ dedication to their work.

It is therefore necessary to improve the system and change the regulations that are preventing researchers from focusing all their attention on research. To achieve this, a research environment where autonomy and responsibility are balanced must be created.

In developed countries, unlike in Korea, a researcher-centered culture is prevalent in the research and management activities of advanced public research institutes. This culture is based on the principle and philosophy of academic freedom. Also, after financial support is provided, there is less intervention and interference in the budgeting and personnel management of the research institutes and head researchers. Therefore, in Korea, policy changes are necessary to reduce the excessive burden of hierarchical and political responsibilities on researchers and research institutes.

First, there are issues in planning and budgeting. Due to the nature of the budgeting processes and fiscal year calculations, funds are not provided when needed, causing inefficiency in investment. The administrative burden involved in confirming budgets is increasing as well, as a single project, or sometimes a single task, is managed by several organizations, such as the division in charge of science and technology and the Ministry of Strategy and Finance. Moreover, politically driven project planning is resulting in a lack of mid- to long-tem strategies at the national level, and the expansion of the government’s R&D investment has led the various governmental divisions to begin competing for funds.

Second, there are several management issues. The lack of a common set of management regulations is creating confusion, as different organizations have different regulations and frequently revise their regulations as well. As a result, research organizations do not have the freedom to take responsibility or make decisions without the approval of the relevant government divisions. In addition, the replacement of the heads of organizations during their terms of office upon the election of a new government administration has a negative effect on the autonomous research environment and incurs high administrative costs.

Third, there are problems with the evaluation of research results that need to be corrected. When the government compares research institutes based on the same methods it uses for evaluating general administrative departments, it infringes upon the “ownership” and restricts the autonomy of research institutes. Also, the fact that government administration is inherently risk averse is antithetical to research and development. Finally, the time considerations that are necessary for making achievements are not properly reflected in research, and the link between evaluation systems is ambiguous.

Here, we suggest some ways of improving R&D planning and budgeting. First, it is important to consider revising legislation to ensure the independent and flexible use of R&D funding. It is also recommended that the government make use of the expertise of government-funded research institutes and research organizations and provide a general guideline and total budget, leaving the specific details of strategies up to the experts within that framework. Furthermore, research institutes and related expert organizations should be granted authority over the brainstorming and planning of projects under different government divisions.

Secondly, we offer some solutions for the R&D management issues. First, basic administrative processes, such as the categorization of research costs in the research budget management system, need to be simplified. Next, it is necessary for research funding to be provided on time in order for research management organizations to reliably plan, manage, and evaluate the research achievements of research institutes. Furthermore, research institutes need to have the freedom to manage their personnel according to their own unique circumstances and characteristics.

Third, improvements need to be made in terms of performance evaluation. It is imperative to introduce radical changes into the evaluation system, such as evaluation exemptions, in order to cater to the unique characteristics of each project. Moreover, the system needs to be changed to a selection evaluation system, with a focus on the innovativeness of research ideas, and an in-depth, discussion-type evaluation would be more able to handle the complexity and uncertainty of the R&D process. Rather than using the binary scale of “success” and “failure” and placing restrictions on research institutes, it is more important to provide constructive criticism through consulting on and analysis of the research processes, and granting rewards when necessary.

Ⅰ. 서론

1. 연구의 필요성

과학기술정책은 그동안 급속한 체제 변화에 집중된 경향을 보이고 있어, 거시적 수준의 변화 담론이 부족

과학기술처, 과학기술부, 과학기술혁신본부를 거쳐 과학기술부와 교육인적자원부의 통합, 국가과학기술위원회의 설치, 미래창조과학부의 설치, 이어 과학기술정보통신부로 이어지는 과학기술정책 수행체계의 급속한 개편은 내실을 다지고 미래의 담론을 준비하는데 어려움을 수반

과학기술정책은 장기적 관점에서 수립․시행될 필요가 있음

이에 정부는 과학기술 정보통신부를 중심으로 대학, 출연연, 연구제도혁신기획단(혁신본부), 과제 기획·선정·평가·보상 프로세스 혁신 TF 등 현장의 의견수렴을 진행해 오고 있음

과학기술정책의 신속한 수립과 변화를 이끌어내기 위해, 과학기술계에서 그간 지속적으로 제시된 이슈들과 해결방안에 대한 정리가 필요

국내외 혁신환경 변화에 따른 국가 경제, 산업 등 구조적 문제에 대한 돌파구로서, 정부 R&D 구조와 기능 및 역할을 재정립할 필요가 있음

최근 대외적으로는 경제구조의 글로벌화에 따른 기술혁신 경쟁의 심화 및 융합의 가속화와 기술수명 주기 단축에 따른 기술선도자(First-mover)의 지배력이 심화되고 있음

R&D의 자율성 확보와 책무성 강화에 대한 요구가 높아지고 있음

자율성은 모방형, 추격형 출연(연)의 산업지원 임무에서 벗어나 미래선도형 기술과 국가사회적 난제 해결의 임무를 효과적으로 달성하기 위해 더욱 중요한 이슈로 부각

책임성은 임무와 목표의 정립, 이를 달성하기 위한 전략, 지배구조, 예산시스템, 인력 및 평가를 중심으로 하는 운영체계 등 연구 및 경영 전반에 작동해야 하는 이슈임

연구 현장에서 지속적으로 제시된 의견이 담론으로 성장하지 못한 결과로 인해 구조적 이슈들이 해결되지 못한 채 누적되어 왔음

연구진 견해를 종합하여 정책 대안을 생성하는 것이 필요

2. 연구의 목표

과학기술혁신정책 전환기의 국내외 혁신환경 분석을 통하여 과학기술정책과 경제정책 및 산업정책 간의 연계성을 검토

인더스트리 4.0, 4차 산업혁명 등 급속히 변하는 글로벌 과학기술혁신 정책환경 변화를 명확히 이해하기 위해 선진국의 사례를 검토함

정부 R&D 시스템을 진단하여 정부 R&D 전략과 추진체계 개선방안을 모색

형식적인 중앙정부의 조직개편 안을 제시하는 것을 넘어, 구체적인 인센티브제도와 기획 및 관리시스템 실태 분석을 수행

자율성과 전문성에 입각한 도전적이고 유의미한 과학기술혁신을 위한 정책수행시스템 개선안 제시

과학기술혁신정책 기획과 평가제도에 대한 개선안 제시를 통하여 보다 현실을 반영한 정책기획과 건설적인 평가제도 개선 및 운영방안 검토

부처별, 분야별 구축된 연구관리 중간기구들에 대한 기능별 재편과 적절한 전문성 확보 방안을 제안

특히 자율성과 책임성을 바탕으로 한 분야별 과학기술혁신 정책의 기획과 수행, 그리고 관련 인력양성과 관리 방안을 제안

국공립연구원, 출연(연), 민간연구소 관련 제도 개편을 수반한 총제적인 국가혁신시스템의 개선 방향을 제안

Ⅱ. 과학기술혁신에서의 자율성과 책임성

1. 연구의 본질과 가치

연구란 본래 수많은 과정을 거쳐 새로운 지식을 얻게 되는 과정을 의미하며, 가치가 큰 연구일수록 복잡하고 결과를 예측하기 어려움

사전적 정의는 “어떤 일이나 사물에 대하여서 깊이 있게 조사하고 생각하여 진리를 따져 보는 일”임(네이버 백과사전)

연구(Research)의 어원은 4세기 프랑스 어원 Search에서 유래되었으며, 16세기사전에서 “신중히 조심스럽게 찾는 활동(Act of searching closely and carefully, or intensive)으로 정의(Oxford Dictionary)

하나의 방법으로 찾다가 못 찾으면 다른 방법을 찾고, 다시 찾는 과정을 의미하며, 실패 위험이 항상 존재하는 활동(Godin, 2001)

이러한 과정은 불확실성에 기초하며, 연구로 얻어지는 새로운 지식뿐만 아니라 파급효과에서 파생될 수 있는 의도치 않은 결과도 존재

아무리 훌륭한 연구목표와 연구방법이 설정되어 있더라도 연구의 결과가 어떠한지 정확하게 예측하기 어려움

이러한 불확실성에 대해 아인슈타인은 “무엇을 하는지 명확히 알면 연구라 할 수 없다(If we knew what it was we were doing, it would not be called research, would it?)”라고 언급한 바 있음

연구에 사회적인 책무성, 즉 “우수한 성과 창출”이 강조되기 시작하면서, 연구자가 연구에 몰입하는 것이 점차 어려워지고 있음

본래 연구에서는 “우수한 성과창출”의 확률이 매우 낮음에도 불구하고, 성과를 강제하게 됨으로써, 연구의 본질은 희석되고 도전적이지 못한 활동으로 변질될 가능성이 있음

이에 대해 선진국에서는 새로운 지식창출에 필수적인 자발적 동기부여에 대해 오래전부터 고민하고 있음

영국에서는 시장에서는 사회적으로 바람직한 수준의 연구활동이 일어나기 어려우며, 국가가 연구자들을 고용해야 한다는 의견이 제시된바 있음(Gore, 1882)

미국은 연구자의 몰입이 가능할 수 있도록 연구비 내에서 연도별 협약 없이 자유로운 연구하는 ‘Grant 제도’운영

2. 연구자의 자율성과 책임성 저해 시 부작용

연구자는 자신에게 연구의 자율성과 책임성이 없다고 판단할 경우, 심리적으로 비난회피(blame avoidance) 행태를 보일 가능성이 높음

비난회피 전략이란 본래 의도한 성과나 결과를 내기 위한 활동 또는 집행을 하지 않고, 정해진 획일적인 규정에 집착하게 되며, 감사를 위한 관리(managing to audit)를 하는 경우를 말함 (Hood, 2007 & 2011; 하연섭, 2017)

비난회피의 주요 원인

사회적으로 어떠한 활동의 긍정적 결과보다는 부정적 결과에 더 신경을 쓰는 경우, 그 활동의 주체는 부정적 편의(negative bias)가 커지고, 그로 인한 비난을 회피하기 위한 행동함 (Hood, 2007)

부정적 편의(negative bias)는 긍정적 정보 보다 부정적 정보에 대해 더 많은 주의를 기울이고, 같은 크기의 이득 보다는 같은 크기의 손실을 더 크게 인식하는 인지적 경향 의미

비난회피 동기이론에서의 행정관료 사례

관료들은 그들의 정책 집행 활동에 관계된 주민 또는 집단의 평가에 민감하며, 행정조직의 일원으로서 외부의 평가에 민감(최정민, 2013)

시민의 지지를 잃으면, 그들이 속한 행정부서의 존재목적을 달성하기 어려울 뿐만 아니라, 심한 경우 부서조직 자체의 존립마저도 위협받을 수 있기 때문에, 비난회피적인 활동이 더욱 선호됨 (Rourke,1984:48 최정민, 2013 재인용)

<표 2-1> 심리적 차원에 따른 정책결정자의 동기와 태도

차원	좋은 정책	칭찬획득	비난회피
비용과 편익에 대한 태도	사회에 대한 순편익의 극대화	지지자들에 대한 집중된 편익을 극대화	(더 많은 편익을 희생 하더라도) 집중된 손실을 최소화
재량권에 대한 태도	무관심하거나 반대	적극적	부정적
정책 리더십에 대한 태도	무관심	적극적	부정적
출처: Weaver(1986)

Christopher Hood : 세 가지 비난회피 전략

프리젠테이션 전략(presentational strategies)

인상관리전략으로써, 틀 짓기, 대중의 태도와 여론 활용, 미디어와 정치의 관계에 집중

정책 전략(policy strategies)

비난을 최소화하거나 회피할 수 있는 정책 선택으로써, 선례를 답습하거나 서비스의 공급을 제한하는 방법을 활용

기관 전략(agency strategies)

비난을 최소화하거나 회피할 수 있는 제도적 장치의 선택으로써, 위임, 파트너십, 다부처 사업, 복잡한 기관 구성등을 활용(하연섭, 2017)

감사와 혁신의 갈등적 관계

연구개발 및 혁신활동에 대한 올바른 이해가 담보되지 않은 감사는 연구개발활동과 그의 관리는 지장을 초래할 가능성이 높음

감사와 혁신의 갈등적 관계 속에는 비난회피(blame avoidance) 행태가 내재(하연섭, 2017)

연구개발에 있어 혁신을 위해서는 유인구조(incentive structure)의 재설계가 필요

연구개발활동에서의 사전적 비난회피 전략

잠재적으로 실패확률이 높아 비난받을 가능성 높은 도전적 활동을 줄이고, 비난받을 활동이 발생할 것을 대비

연구개발활동을 둘러싼 환경의 불확실성이 높아질수록 비난회피를 추구할 가능성이 높아짐

투자에 대한 기대와 홍보가 클수록 사전적 비난행피 행태의 발생가능성은 높아짐(하연섭, 2017)

혁신과정에서의 감사기관, 국회, 언론 등 외부지적이 강화될수록 연구개발수행 주체나 관리자들은 비난회피전략이 더 강해짐

현재의 연구 관리, 지원, 평가 시스템과 감사는 비난회피를 강화시키는 기제

연구가 갖는 외부효과, 시차, 불확실성 때문에 연구에 있어서는 칭찬획득의 가능성이 매우 낮기 떄문임

근본적으로 연구가 갖는 성과를 단기적으로 측정하는 것이 어렵기 때문에 평가자들은 측정할 수 있는 대상에 대해서만 초점을 맞추기 때문에 연구비 자금관리, 결과보고, 정산 등에 대해서만 감사를 진행

이는 곧 연구 자율성과 도전성, 그리고 창의성을 저해하게 됨 (하연섭, 2017)

연구개발활동에서의 책임성 강화는 담당 기관에게 자율을 부여하는 것임

MTEF, top-down budgeting, 프로그램 예산제도의 기본정신을 R&D에도 적용할 필요

감사가 거시적 재원배분, 조정으로 전환되지 않고 미시적 수준에 초점을 맞추는 한, 사업실패에 대한 유연성을 갖추기는 불가능

감사도 전략적 자원배분, 투자방향 설정, 조정, 유사/중복 해소, 부정/비리해소에만 초점을 맞추고 미시적 과제관리는 과감히 위임하는 방식으로 변화할 필요(하연섭, 2017)

3. 학문의 자유에 대한 역사와 법적 기반

학문의 자유 개념 (브리태니카 온라인: https://www.britannica.com)

학문의 자유(Academic freedom) 개념은 중세 유럽에서 대학이 설립될 때 만들어진 것으로 알려졌음

당시의 이 개념은 대학의 학자들이 종교와 권력으로부터 보호를 받고 대학을 자치 조합(Self-governing corporations) 형태로 운영하도록 정당화했음. 대학 자치의 내용은 교수진을 구성하고 학생의 입학 허가를 통제하며 졸업 기준을 확립하는 등 주로 학내 업무와 관련된 것이었음

하지만 역사적으로 유럽 기독교는 대학과 교수에 대한 검열을 지속적으로 강제했고, 18-19세기 국민국가 형성부터는 정부가 대학의 교육과 학사 운영에 대해 간섭하는 일이 잦았음

이러한 역사는 대학과 권력간, 대학과 사회간, 학문과 종교간 근본적이고도 오랜 갈등의 근원을 형성

선진국가의 학문의 자유에 대한 법적 기반 (박기범 외, 2016: 7-9)

헌법적 기반

19세기 독일과 오스트리아 등 유럽 국가들이 학문의 자유를 헌법에 보장함으로써, 학문의 자유는 학자뿐만 아니라 일반 국민이 누리는 기본권의 지위를 획득

20세기 중반 미국에서 학문의 자유를 수정헌법에 명기하였는 바, 그 내용은 대학이 무엇을 가르치고 연구할지를 스스로 결정할 수 있다는 자치권

국제법 또는 국제조약적 기반

EU의 기본권 헌장(Charter of Fundamental Rights)(E.U., 2000), 유럽 의회의 결의안(Council of Europe, 2006), 수정 조약(Revision Treaty)(E.U.,2008) 등을 통해 예술과 과학의 자유에 대한 제도적 보장을 지속

학문의 자유 보장의 제한성 (브리태니카 온라인: https://www.britannica.com)

학문의 자유는 역사적 상황별, 국가별로 차이가 크게 나타남

전쟁 시기에는 정치권력이 과학을 전쟁에 동원하면서 학문의 자유가 크게 훼손되는 경향을 보임. 20세기 초에 일어난 세계대전에서 독일과 일본은 과학을 전쟁에 동원. 학문의 자유가 크게 훼손된 독일 과학자들이 미국으로 대거 망명하게 된 계기가 되기도 했음

학문의 자유가 상대적으로 높은 미국에서도 20세기 중후반 반공주의의 강화 속에서 대학과 교수들에게 반공 서약을 강제하는 등의 개입이 있었음

유럽이나 북미의 국가들에서는 학문의 자유가 다른 국가들에 비해 상대적으로 높은 편이고, 아시아나 중동의 국가들에서는 그것이 상대적으로 낮은 편

학문의 자유는 사회에서 통용될 수준 내에서 제한적으로 보장됨

학문의 자유는 무한대로 보장되는 것이 아님. 강의와 연구, 학술적 발표가 사회적 범죄, 폭력, 외설과 관련되거나 이를 강화하는 영향을 미칠 경우 대개 사회적으로 제한됨

우리나라에서 학문의 자유에 대한 법적 기반

헌법적 기반

“□헌법□ 제22조 ①모든 국민은 학문과 예술의 자유를 가진다. ②저작자·발명가·과학기술자와 예술가의 권리는 법률로써 보호한다.”

1948년 제헌 당시부터 학문의 자유를 국민의 기본권으로 규정(14조)하였으나, 당시 2항에서는 과학기술자를 포함하지 않았음

1988년 헌법의 전부개정 당시 제22조 2항에 과학기술자를 명기하였음

과학기술 관련법적 기반 1. □과학기술기본법□ 제2조(기본이념)

“이 법은 과학기술혁신이 인간의 존엄을 바탕으로 자연환경 및 사회윤리적 가치와 조화를 이루고 경제·사회 발전의 원동력이 되도록 하며, 과학기술인의 자율성과 창의성이 존중받도록 하고, 자연과학과 인문·사회과학이 서로 균형적으로 연계하여 발전하도록 함을 기본이념으로 한다.”

이 조항에서는 과학기술혁신이 인간의 존엄 및 사회와의 조화, 경제사회발전과의 관련성 속에 있다는 전제 하에서 과학기술인의 자율성을 존중하도록 규정

과학기술 관련법적 기반 2. □과학기술기본법□ 제4조(국가 등의 책무와 과학기술인의 윤리)

“④ 과학기술인은 자율을 바탕으로 과학기술 활동을 수행하되 과학기술이 미치는 사회적·윤리적 영향을 고려하여 진실성 있게 수행하여야 하며, 경제와 사회의 발전을 위하여 과학기술의 역할이 매우 크다는 점을 인식하고 자신의 능력과 창의력을 발휘하여 이 법의 기본이념을 구현하고 과학기술의 발전에 이바지하여야 한다.”

이 조항에서 앞의 과학기술기본법 제2조와 마찬가지로 과학기술인의 자율 보장 및 자율이 허용되는 범위에 대해 제한하고 있음

과학기술 관련법적 기반 3. □과학기술기본법□ 제32조(정부출연(연)구기관등의 육성)

“② 정부는 정부출연(연)구기관등이 설립 목적에 따른 연구개발을 자율적이고 안정적인 분위기에서 수행할 수 있도록 여건을 조성하고 필요한 지원을 하여야 한다.

이 조항에서는 정부출연(연)구기관과 같은 조직 또한 자율의 허용 대상으로 명기하고 있음. 이는 □과학기술기본법□상 앞의 두 조항이 ‘과학기술인’이라는 개인적 범주 속에서 자율성을 언급한 것과 비교됨

과학기술 관련법적 기반 4. □과학기술분야 정부출연(연)구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률□ 제10조(자율적 경영의 보장 등)

“① 연구기관은 연구와 경영에서 독립성과 자율성이 보장된다.”

이 조항은 정부출연(연)구기관의 경영상의 자율성 보장을 명기

교육 및 학술 관련법적 기반

｢고등교육법｣에서는 학문의 자유, 기관의 자율을 보장하는 조항 없음

｢학술진흥법｣에서는 학문의 자유, 기관의 자율을 보장하는 조항 없음

교육 및 학술 관련 법률에서는 학자 개인이나 조직 차원에서 자율성을 보장하는 조항이 없음

이는 헌법에서 국민의 기본권으로 설정한 학문의 자유 가치를 교육과 학술 부문에서 통용하는 것으로 봐야 함

우리나라에서 학문의 자유와 자율성의 법적 정의

앞의 법적 조항들로 보건대, 우리나라에서는 국민의 기본권으로 학문의 자유를 규정하고 있음

구체적인 실행의 단위에서는 교육보다는 과학기술 분야에서 자율성 개념을 사용하고 있음

즉, 우리나라에서 자율성 개념은 주로 과학기술 분야와 관련하여 사용되며, 1) 과학기술인 개인의 자율성, 그리고 2) 과학기술연구기관의 연구와 경영 자율성 두 차원으로 보장됨

학문의 자유와 과학기술 자율성에 대한 정책 이슈

역사적으로 서양에서는 대학을 외압(권력, 종교 등)으로부터 지키기 위해 학문의 자유 개념이 등장했고, 이러한 개념이 학술연구 풍토에 반영되어 왔음

우리나라에서는 정부 또는 정치권력이 대학과 학술연구, 과학기술혁신 활동을 적극 지원하고 육성하는 개입주체였기 때문에, 대학을 중심으로 하는 학문의 자유 이슈가 크게 불거지지 않았음

예외적으로, 해방 직후 미군정 시기에 미군정 문교부의 국립서울대학교설립안을 둘러싼 학원 자치 이슈가 부상했던 적은 있었음

개발시대 이후 정부와 대학간, 정부와 과학기술간에 단단한 동맹 관계를 형성해 왔기 때문에, 우리나라에서 정부 개입으로부터 학문의 자유에 대한 논의는 취약한 편

학문의 자유에 대한 폭넓은 논쟁보다는, PBS 문제, 출연(연) 문제 등 과학기술에 국한된 이슈가 부각되는 양상을 보임

교육보다는 과학기술 부문에서 자율성 문제가 부상

대학 전체 차원에서의 학문 자유 논의보다는 과학기술 부문에서의 연구개발 자율성 이슈가 주요 담론을 형성

2016-17년 촛불시민혁명을 계기로 연구 자율성, 연구자 주도권 이슈가 부상

법제도적 기반에서는 과학기술 부문에서 연구와 연구 경영의 자율을 보장하고 있음에도 불구하고, 2010년대 들어 연구의 자율성 침해 문제가 부상

과학기술에 대한 관료주의 심화, 정부의 과잉 관리감독과 행정규제 등 연구 자율성 침해에 대한 문제제기가 지속되어 왔음

4. 공공 연구개발에서 자율성과 책임성의 중요성

이 부분은 홍성주 외 (2016), 제4장 공공연구개발기관 조직분석의 내용을 일부 활용하였음. 제4장은 정장훈의 작성임을 밝혀둠.

학문의 자유와 연구의 자율성 개념의 구분(박기범 외, 2016: 14-17)

역사적으로 학문의 자유에 대한 논의는 대학을 중심으로 이루어져 왔고, 대학 교원이 가르치고 연구하며 발표할 자유를 의미해 왔음

20세기 이후 대학 이외의 연구조직이 확대됨에 따라 공공 연구기관에서의 연구 자유 문제가 제기되었고, 학문의 자유 개념과 달리 ‘자율’ 또는 ‘자율성’ 이슈로 논의되는 경향이 있음

연구의 자유 논의는 주로 기초연구에 해당하며, 목적성이 큰 연구개발이나 응용연구의 경우에는 연구에서의 책임성(또는 책무성) 논의가 큰 비중을 차지함

대학에서는 학문의 자유 논의가 주류 담론을 형성함에 비해, 공공 연구개발 영역에서는 연구의 자유와 책임, 또는 자율성과 책임성간의 균형 문제가 정책 논의의 핵심을 이루고 있음

연구 자율성의 개념

우리나라에서는 앞에서 살폈듯, 과학기술인과 과학기술 연구조직의 자율성을 법적으로 보장하고 있음

자율성은 연구개발 수행과 그 경영적 차원에서 중요하게 다루어지는 개념(허재정, 2012: 6)

연구개발에서 자율성은 연구 성과에 직간접적으로 영향을 미치는 변수로 인식되고 있음

하지만, 공공 연구기관의 자율성은 대학에 비해 상대적으로 낮을 수 있는데, 이는 공공 연구기관이 법･제도적 영향과 정치적 영향에 더욱 민감한 조직의 성격을 지니기 때문임

대학에서의 학문의 자유와 달리, 연구개발 영역에서는 자유 또는 자율 이슈만 다루어지지 않고, 책임 이슈가 동반되어 논의됨

연구개발에서의 자율성 개념은 논자에 따라 과제 차원의 연구 관리의 자율성부터 기관경영의 자율성까지, 이를 보는 관점과 스펙트럼 상에서 차이를 보임

정한규･손태원(2004)은 연구 관리 측면에서 자율성을 중시

연구 관리에서 자율성이란 합리적으로 연구 프로젝트를 선정하고 연구개발 절차를 구성 및 선택할 수 있는 연구 관리 능력의 요소

연구개발 인력이 스스로 연구개발의 주제 선정, 목표 선정, 절차 선정, 그리고 연구 관리를 할 수 있는 자율성 보장의 근거를 확보

연구개발 수행 차원에서 연구 자율성의 요소(홍성주 외, 2016: 102)

연구 자체에 초점을 맞추고 자율성을 논의한다면, 자율성의 요소는 1) 연구기획, 2) 성과목표 설정, 3) 연구진행, 4) 성과 도출, 5) 예산 사용의 다섯 가지로 나누어 볼 수 있음

<표 2-2> 공공 연구기관 자율성 요소

분야	분석 항목
연구기획	도전적이고 흥미로운 과제의 수행 여건
	top-down과제 대비 bottom-up 과제 비중
	팀 프로젝트 외 독자적 연구수행의 재량권
	본인이 원하는 연구 분야의 제안 및 채택 가능성
	과제 기획･선정･조정시 연구책임자의 의견반영
성과목표 설정	양적 목표 설정의 재량권
	질적 목표 설정의 재량권
연구 진행	연구참여 내부인력 선발의 재량권
	연구수행방법･순서･절차 설정의 재량권
	외부협력자 선발의 재량권
성과 도출	특허 출원 관련 의사결정권
	논문 발표 관련 의사결정권
예산 사용	자산성 장비 구매･사용의 재량권
	회의･출장 등 연구수행 필요비용 지출의 재량권
	소모성 재료 구매･사용의 재량권
자료: 홍성주 외(2016), 정장훈(?)의 분석 내용을 인용.

Bailyn(1985)은 연구 자율성의 개념을 연구의 전략적 측면과 운영적 측면으로 나누어 설명

전략적 자율성(strategic autonomy)이란 연구 의제를 결정하는 자율성을 의미

운영적 자율성(operational autonomy)이란 정해진 아젠다에 기반하여 방법과 수단을 결정하는 자율성을 의미

연구개발단계를 기초･응용･개발 세 단계로 구분할 때 기초연구는 전략적 및 운영적 자율성이 모두 높은 성격이 강한 반면, 개발연구는 전략적 및 운영적 자율성이 낮다고 평가됨

고영주 외(2015)는 자율성의 개념을 조직 차원으로 규정하여 공공 연구기관의 자율성을 연구 자율성과 경영 자율성의 두 가지 개념으로 구분

공공 연구기관의 자율성을 “기관의 연구 및 경영 의사결정 과정에 있어서 자주성 및 상위 관리･감독기관으로부터의 독립성”으로 정의

연구 자율성과 경영 자율성을 다음 다섯 가지 항목으로 정의(<표 2-3> 참조)

<표 2-3> 공공연구기관 자율성 레짐 및 5개 요소

구분	연구자율성	경영자율성
기관장 선임 및 거버넌스	의사결정과정의 출연(연) 참여수준	기관장 선임과정의 독립성 기관장 지위의 안전성과 독립성
연구전략 및 목표관리	연구전략 및 목표 설정･관리에 대한 자율성	출연(연) 임무･역할 등에 대한 명확한 규정
예산	출연금 활용 연구 분야 선정의 자율성	출연금 배분에 대한 연구회의 자율성 및 독립성 출연(연)의 출연금 항목별 예산편성 및 사용의 자율성
인력	우수인력 확보의 자율성 연구비 연동 인력 운용	정규직 인력 운용의 자율성 계약직 인력 운용의 자율성 연구･행정 지원인력 운용의 자율성
평가	출연(연) 평가체계와 연구자율성 기관평가 주기, 형식, 과정(연구)	출연(연) 평가체계와 경영자율성 기관평가, 주기, 형식, 과정(경영)
자료: 고영주 외(2015)

고영주 외(2015)는 과학기술계 공공 연구기관의 자율성 문제가 단지 기관 내부의 연구 수행이나 경영의 문제에 그치지 않고, 국가 과학기술 시스템이라는 큰 틀 속의 문제임을 인식

이 정책연구에서는 거버넌스 및 미션설정, 예산, 인력, 평가 모두 국가 시스템 속에서 작동하고 있기 때문에, 그 내에서 연구기관의 자율성이 상대적으로 위축됨을 지적

정부 주도의 과학기술 시스템 속에서 연구기관의 자율성 제한 문제를 그간의 과기계 출연(연) 문제의 핵심으로 보고 있음

공공 연구개발에서 자율성 제약의 근거

공공 연구개발 조직은 연구개발 조직임과 동시에 공공 조직으로서의 특성을 지님(이경호･박현신, 2016: 34)

공공 연구개발 조직에는 자율성뿐만 아니라 효율성, 책임성, 사회적 책무 등 다양한 목표가 존재하고 있으며, 이러한 목표들이 서로 갈등과 균형을 이루는 특성을 지님

공공 연구개발 조직에는 정치적 변화에 대한 반응성, 재정적 책무성과 같은 사회적 압력이 지속적으로 부과되기 때문에 현실적으로 자율성의 무조건적 제고가 가능하지 않음

공공 연구개발 조직 분석에서 주인-대리인 이론의 적용

주인(the principal)-대리인(the agent) 이론은 1970년대 경제학 분야에서 발전해 왔음

주인과 대리인의 관계는 일방 당사자(주인)가 타방 당사자(대리인)에게 의사결정권한의 일부 또는 전부를 위임해서 자신을 위해 일을 수행하도록 하는 일종의 계약관계를 의미(Jensen & Meckling, 1976: 308; 김난영, 2011: 3)

주인-대리인 이론에서는 주인과 대리인의 이익함수가 일치하지 않는다고 가정, 즉 대리인은 주인보다 더 많은 정보를 지니고 있기 때문에 도덕적 해이와 역선택(adverse selection)이 발생한다는 점을 중요한 문제로 지적

역선택: 정보의 불균형으로 인해 불리한 의사결정을 하는 상황, 주인-대리인 이론에서는 대리인의 능력에 관한 정보의 부족으로 위임자(주인)가 대리인의 능력에 비해 많은 보수를 지급하거나 능력이 부족한 대리인을 역으로 선택하는 상황이 발생할 수 있음을 강조 (이종수, 2009)

주인-대리인 이론에 따른 공공조직 분석은 1980년대 이후 OECD 국가들이 민영화, 민간위탁 등 민간의 경영기법을 공공부문에 도입하는 행정개혁을 추진하면서 그 유용성이 더욱 커졌음(김난영, 2011: 4)

연구개발과 주인-대리인 이론(이상길, 2016: 373-374)

과학기술 또는 정부 연구개발에서 주인-대리인의 관계는 국민과 과학기술 관료, 전문기관과 연구수행자, 국민과 연구수행자 등으로 구분할 수 있으며, 과학기술 분야의 대리인 문제는 다음의 네 가지가 거론된 바 있음

정보비대칭: 직접 연구개발을 수행하는 연구자에 비해 위임자(주인)인 국민, 일선관료의 경우 전문적 지식이 부족

통제불가능성: 전문성이 존재하는 기술 분야에 대해 관료는 연구자(대리인)의 업무를 통제하기 어려움

역선택: 정보를 지닌 대리인은 주인의 이익과 다르게 자신의 이익에 부합되는 행동을 선택할 수 있음

도덕적 해이: 관료의 포획, 부패 등

따라서 주인은 대리인을 통제하기 위한 다양한 수단을 강구

주인은 대리인을 통제하기 위해 모니터링, 스크리닝, 성과평가, 인센티브 지급 등 다양한 수단을 활용

연구개발 분야에서는 권위 있는 평가위원을 통한 선정평가, 모든 정보의 공개, 엄정한 성과평가, 연구성과급 제공 등을 통해 대리인의 도덕적 해이를 최소화하고자 하는 정책수단을 사용

연구개발 사업에 대한 주인-대리인 이론의 적용(정용남, 2007: 720-722)

정부는 연구개발사업의 추진을 위해 여러 대리인 중에서 최적의 대리인을 선택하여야 하나, 정부는 연구개발에 대한 충분한 정보를 가지지 못함

이로 인해 정부는 항상 역선택을 할 수 있는 가능성이 높으며, 계약을 맺게 되더라도 계약 조건을 매우 엄격하게 하는 경향이 강해짐

계약이 된 이후에도 연구수행기관은 업무를 위탁한 정부의 감독이 약해질 경우, 도덕적 해이와 책임을 회피하고자 하는 유인을 가질 수 있음

따라서 정부는 위탁한 업무를 연구수행기관이 충분히 효과적으로 수행할 수 있도록 다양한 모니터링과 인센티브를 부여

정용남(2007)은 이러한 주인-대리인의 관계에서 부처가 다음과 같은 행태를 보이게 될 것이라는 명제를 제시

① 정부는 연구수행기관을 통제하기 위해 계약과 같은 수단을 강화

② 정부는 연구수행기관의 기회주의적 행동을 막기 위해 기획과정을 보다 강화

③ 정부는 연구수행기관의 기회주의적 행동을 막기 위해 평가과정을 보다 강화

④ 정부와 연구관리기관은 관리과정에서 연구수행기관의 도덕적 해이를 막기 위해 각종 통제장치를 강화

문제는 주인의 지나친 통제가 대리인의 효과적 업무수행에 방해가 될 수 있다는 점에서 발생함

공공 연구개발에 대한 통제 강화와 자율성 제약 이슈

주인-대리인 이론의 관점에서 정부의 통제 강화가 정당화되고 있으나, 현재 한국의 과학계에서는 과학기술 발전의 가장 큰 문제점을 정부의 통제에서 찾고 있음

대덕넷과 중앙일보가 2016년 공동조사한 결과(중앙일보, 2017년 5월1일자 기사)에 따르면 한국 과학계의 가장 큰 문제점으로 ‘불합리한 관료주의’, ‘정부의 과학정책 부재’, ‘단기 프로젝트’ 등이 지적됨

2016년도의 조사를 2012년에 실시한 설문조사와 비교할 경우, 5개 부문은 더욱 악화된 것으로 분석(대덕넷, 2016년 4월 29일자)

연구문화 전반에 대하여 ‘나빠졌다’는 응답은 응답자의 70%를 상회, 이는 정부의 규제 중심 제도가 증가하면서 나타난 현상으로 해석됨

연구풍토, 연구자들의 연구 집중 수준, R&D 관리 및 지원시스템, 연구정책 및 행정, 과학기술자의 위상 및 복지･사회적 인식 등에 대해 조사(<표 2-4> 참조)

<표 2-4> 2012년 대비 2016년 전반적 연구환경의 변화 수준 결과요약

분석 항목	퇴보 응답 비율
연구정책 및 행정	82.5%
과학기술자 위상 및 복지･사회적 인식	80.7%
연구자들의 연구 집중 수준	79.4%
연구풍토	75.7%
R&D 관리 및 지원시스템	66.7%
주: 전체 응답자는 544명. 자료: 대덕넷, 2016. 4. 29, 재수정.

이는 대리인의 도덕적 해이를 막기 위한 기획･예산･평가 등 주인의 통제 기제가 급격히 강화됨에 따라, 오히려 연구개발 성과 창출을 위한 자율성이 침해되고 있음을 보여주는 지표임

공공 연구개발에서의 책임성

연구개발과 관련된 책임성 논의에서 대표적인 것은 Romzek & Dubnick(1987)의 챌린저호 폭발 사고에 대한 분석임

이들은 챌린저호 폭발 사례를 중심으로 연구개발과정에서 작동하는 책임성을 크게 네 가지로 구분하고 사고의 원인을 분석

관료적 책임, 법적 책임, 전문적 책임, 정치적 책임

챌린저호의 폭발 원인은 엔진에 장착되어 있는 로켓부스터의 이음새를 박고 있는 두 개의 오링(O-ring)의 결함에 있었음

기온이 낮아질 경우 오링의 연성이 낮아져 사고의 위험이 커진다는 것을 엔지니어가 경고하였으나, 미항공우주곡(NASA) 경영진들은 이를 받아들이지 않고 무리하게 챌린저호 발사를 진행

이들은 미항공우주국의 경우 전문가적 책임이 가장 강조되어야 하는 조직임에도 불구하고, 다양한 정치적 압력에 의해 정치적･관료적 책임이 강조되던 상황이 챌린저호 사고의 주요 요인으로 지적

연구개발에서의 책임 유형을 Romzek & Dubnick(1987)에 따라 나눌 경우, 그 세부 내용을 아래와 같이 정의할 수 있음

위계적 책임은 위계 관계에 있는 조직 관계, 인적 관계에 따라 상부의 지시와 명령에 대한 이행 및 상부의 요구 사항에 대한 대응과 임무 완수의 책임을 의미

법적 책임은 작게는, 연구개발이 수행되는 제도적 절차 준수 이행의 책임으로 예를 들면 중간보고, 보고서 제출, 공개 발표회, 공청회 등으로 볼 수 있으며, 크게는 연구개발을 둘러싼 법제도적 규율의 이행으로 까지 해석됨

전문적 책임이란 전문가로서 성실한 연구 수행 및 거짓없는 연구 데이터와 내용에 대한 책임으로부터, 개발 실패에 대한 책임, 성과의 활용과 확산에 대한 책임까지 볼 수 있음

정치적 책임은, 공공 연구자금이 주로 세금에서 기인하므로 국민적 요구사항에 대한 대응 및 성실 설명의 의무를 과학기술인 또는 과학기술 연구조직이 수행하는 것으로 볼 수 있음

<표 2-5> 공공 연구개발에서의 책임 유형과 내용

구분	내용
위계적 책임	정량적 평가･상대평가･단기성과에 대한 책임
	행정적 업무수행 및 업무보고에 대한 책임
	의사결정자인 상급자･상관의 명령과 지시에 대한 이행
	연구수행시 연구책임자의 명령에 대한 이행
	수주한 과제 계약 이행에 대한 책임
법적 책임	과제 수행에서 제도적 절차 준수에 대한 책임
	법률과 규정 준수에 대한 책임
전문적 책임	연구진실성에 대한 책임
	연구개발의 실패에 대한 책임
	성과의 경제･사회적 활용에 대한 책임
정치적 책임	부처･관리기관･국회 등 상위기관의 요구에 관한 책임
	조직의 성과창출 및 목표달성에 대한 책임
자료: 홍성주 외(2016), 정장훈의 분석 내용을 인용 및 일부 수정.

5. 국내 과학기술 정책에서 자율과 책임 이슈

과학기술의 사회적 층위별 자율과 책임 이슈

과학기술과 관련된 자율과 책임 이슈는 과학기술의 범위를 어떻게 보는가, 자율과 책임의 내용과 수준을 어떻게 다루는가에 따라 다른 양상을 보임

2000년대 중반 황우석 사태와 같은 경우는 과학기술과 사회의 광범위한 관계 속에서 과학기술이 이슈화되었고, 주요 이슈는 전문가적 책임 중 연구진실성 문제였음

황우석 사태는 과학기술이 위계적이고 정치적 책임성을 다하다 못해 과도하게 치르더라도, 전문적 책임을 다하지 못하는 것은 연구 사기에 불과함을 교훈으로 남김

2000년대 이후 정치 변동기에 발생하는 과학기술 거버넌스 이슈는 주로 정부 과학기술행정체계의 권한과 역할 논의에 집중되는데, 과학계가 권한 향상을 꾀하는 까닭은 과학 자율성 제고 문제와 연관되어 있음

2010년대 연구풍토 침체 논란은 주로 공공연구개발계에서의 자율성 침해 논란으로 이해될 수 있음(<표 2-6> 참조)

<표 2-6> 과학기술의 사회적 범위별 조직관계, 자율성 및 책무성 이슈

사회적 범위	조직 관계의 핵심	자율성 및 책무성 이슈
과학기술과 사회	과학기술과 정치, 시민사회간의 포괄적 관계 납세자와 공공투자 연구개발계 간의 관계 시장과 공공부문의 역할 구분	사회 전체의 자율성/책무성 정도와 과학기술계에 대한 자율성/책무성 정도의 차이 공공예산 투자 연구개발의 사회적 책임
과학기술계	기업, 대학, 공공연구기관 사이의 관계 설정 및 역할 분담 주체간 경쟁 및 협력의 과정에서 발생하는 갈등 및 분쟁	과학기술계에서 공론화된 연구개발 자율성의 허용 정도와 범위에 대한 포괄적 합의점 과학기술계에서 공론화된 연구개발 책무성에 대한 포괄적 합의점
공공연구개발계	정부와 관리기관, 공공연구조직 간의 관계 설정 및 역할 분담 공적 조직과 연구개발조직 사이의 조직역할 모델 상충	관리 주체와 수행주체 사이의 자율성 및 책무성 기준의 충돌(대리인 이론) KPI 등 책무 목표에 대한 갈등 추진효율성과 연구자율성 간의 갈등
공공연구기관 (단위 기관)	경영진과 직원 사이의 관계 설정 및 역할 구분 경영진과 직원 사이의 조직 운영 방식에 대한 갈등	경영진과 직원 사이의 조직 경영 이상과 목표에 대한 이견 경영 목표 달성 과정에서 경영진과 직원 사이에 자율성, 책무성 기준의 충돌
조직 내 센터 및 부서	중간관리자와 소속 구성원 사이의 관계 설정 및 역할 구분 중간관리자와 소속 구성원 사이의 단위조직 운영 방식에 대한 갈등	중간관리자와 소속 구성원 사이의 하위조직 운영, 사업 또는 과제 추진 과정에서 발생하는 자율성 및 책무성 기준의 충돌
자료: 홍성주 외(2016)

과학기술계 이해당사자 면담 등을 통해 자율과 책임 이슈를 살펴보면, 논의의 수준과 맥락이 다음 표와 같이 과학기술의 사회적 범위에 따라 크게 다섯 수준으로 구분됨을 알 수 있음

가장 큰 사회적 범위는 과학과 사회이며, 과학기술계, 공공과학기술 연구개발계, 공공 과학기술연구기관, 단위 조직으로 구분됨

과학과 사회 범위에서는 연구 자율성보다는 책임성 논의로 전개되는 경향을 보이고, 자율성 문제는 과학기술계 이하의 단위에서 주류화됨

2017년 현재 쟁점화되는 과학에서의 자율과 책임 이슈는 주로 정부 연구개발 사업의 관리운영과 관련

연구 자율성 저하 및 연구 풍토의 침체 이슈

연구자 사기 저하 및 연구 풍토의 침체 논란이 심화

2016년 3월 한 과학기술계 출연(연) 연구자의 자살 사건 등으로 연구 현장의 사기 저하 문제가 대두함

2016년 5월 중앙일보-대덕넷의 공동 설문조사에 의하면 한국을 떠나고 싶다는 과학기술자가 응답자 중 77%를 차지

2016년 6월 네이처지는 “한국, 돈으로 노벨상을 살 순 없다”는 기사에서 한국 연구개발 문제에서 ‘상명하복’의 토론이 없는 조직문화 문제를 제기 (동아일보 2016년 6월3일자)

이러한 상황에서 과학자들은 연구풍토 저하의 원인으로 ‘불합리한 관료주의’ 문제를 지속적으로 제기

국내 연구 자율성 문제가 불거지자, 국내의 한 정책연구에서는 공공 연구기관의 자율성을 선진국 공공 연구기관과의 비교를 통해 분석하고 다음과 같은 시사점을 도출 (고영주 외, 2015:128-131)

선진국의 경우 선진공공연구기관의 연구 및 경영 전반에 연구자 중심 문화가 안착되어 있으며, 이와 같은 문화는 각 국가의 학술연구 자율성의 원칙 및 철학에 기반

한국의 경우 독일과 유사하게 정부와 출연(연) 사이에 연구회가 위치한 ‘엄브렐라형’ 거버넌스의 구조를 보유하고 있으나, 독일 및 선진국과 비교하여 상대적으로 출연(연)에 대한 예산, 평가 및 의사결정 과정에서의 독립성, 개방성, 자율성이 부족

선진국은 각국의 거버넌스에 따라 예산지원 및 배분체계는 상이하나, 예산 지원 후 실제 연구소 및 연구책임자의 예산 및 인사에 대한 개입 및 간섭을 지양

또 다른 정책연구에서는 공공 연구개발 부문의 조직문화를 진단하며, 연구자들이 기대하는 조직문화와 현실의 조직문화 상의 괴리, 연구에서의 자율성 저하 및 책무성 증대 현상을 조사 분석 (홍성주 외, 2016:117-119)

공공 연구개발기관의 현 조직문화는 위계문화가 가장 우세하고 나타나고 있으며, 연구개발의 핵심 특성이라고 할 수 있는 혁신문화가 오히려 취약한 것으로 인식되고 있음

연구자들은 미래에 어떠한 조직문화를 원하는가의 질문에 대한 응답에서 혁신문화의 강세와 함께 위계문화의 축소를 희망했음

연구 자율성 요소 중에서, 연구기획 및 성과목표 설정과 같은 연구수행의 핵심 절차에서 도전적인 과제를 수행하기 어렵다는 인식이 높았음

연구 책임성 요소 중에서는 전문적 책임에 비해 다른 유형의 위계적·정치적 책임에 대한 인식이 높게 나타났음

이러한 신호들은, 현재 한국의 과학기술 연구개발 부문에서 자율과 책임이 적정한 균형점을 찾지 못하고 있음을 암시하고 있음

2017년 연구자 주도, 연구 자율성의 증진 이슈가 크게 부상하였으며 이에 대한 제도와 정책 개선 노력이 필요함

전문적 책임에 비해 과도하게 부과되는 것으로 인식되는 위계적, 정치적 책임 부담을 경감할 사회적 수용의 가이드라인을 만들어갈 필요가 있음

6. 자율성과 책임성의 적절한 균형 모색

정책 대안 도출의 전제

과학기술 정책에서는 과학기술 연구개발 현장에서 발생하는 자율과 책임 이슈를 수용하고 문제를 해소할 정책 대안을 만들고 실행할 필요가 있으나,

오랜 기간 제도적으로 견고하고 복잡하게 형성된 연구개발 제도를 일거에 간소화하거나, 연구 자율성을 획기적으로 제고할 한방의 대안은 찾기 어려운 현실을 인식해야 함

뿐만 아니라, 잘 만들어진 제도가 기획 취지와 맞지 않는 부작용을 만들었던 역사적 경험을 반추할 필요도 있음

예를 들어, 1996년 도입된 PBS 제도는 연구책임자의 자율과 책임을 극대화하는 변화로 환영을 받았으나, 2000년대 이후 과학계에 과도한 과제 수주 경쟁을 일으키는 등 문제의 근원으로 이해되고 있음

성과평가 제도 또한 도입 당시에는 기재부 등 과학기술 외부 기관의 표준적 평가 잣대로부터 과학기술 연구개발계를 보호하기 위해 만들어졌으나, 이후 오히려 과학계에 행정 부담의 원인으로 작용하는 측면이 있음

우리나라에서 연구 자율성 문제는 주로 기초 연구자의 자율성 또는 연구기관의 자율성 증진 이슈로 논의되고 있지, 이것이 보다 폭넓은 학문의 자유 및 학술연구 조직의 자치 문제로까지 전개되지는 않고 있음을 인식하고, 국내 수준에 부합하는 최적점을 찾아가는 노력이 필요

무엇보다, 현재 과학기술계의 자율 논의가 벌어지는 공론의 수준이 연구기획의 자율성, 기초연구자의 그랜트 확대, 공공 연구기관의 연구기획 및 경영 자율성 문제에 초점을 맞추고 있으므로, 이를 해소하기 위한 대안 형성이 필요

2017년 한국 사회 전체적으로 직접 민주주의 요구가 증대하고 있고, 과학계 또한 이러한 흐름 속에 있기 때문에, 소수 엘리트 정책가들에 의한 대안 설계보다는, 가급적 다양하고도 많은 수의 과학계 참여에 의한 대안 도출이 시급

우리나라에서 연구 책임성 문제는 주로 행정, 특히 평가의 과도화 및 다중의 행정기관에 의한 중복적 개입에 초점을 두고 있으므로, 행정상에서 발생하는 복잡도를 낮추는 방향의 정책 개선 노력이 필요

현재 과학기술계의 책임성 논의는 과도한 감사, 여러 행정기관에 의한 중복적 성과 평가, 정치적 의무 이행 요구의 증대 경향 등에 있으므로 이를 해소하기 위한 대안 도출이 필요

과학계와 대화를 위한 사전 질문

과학계의 의견 수렴을 위한 사전 질문을 통해 자율성과 책임성의 적절한 균형을 찾기 위한 대안 도출의 방향 및 방법을 탐색

단, 사전 질문은 대안 도출을 위해 현장에서의 대화를 이끌어 낼 가이드일 뿐, 이로부터 일대일 대응 방식의 대안이 도출되는 것은 아님

<표 2-7> 자율과 책임의 질문사항

분류	질문사항
자율	연구개발자와 연구개발 기관 차원에서 자율성을 각각 어떻게 볼 수 있는? 연구자 주도성, 연구자 중심성은 어떠한 제도를 통해 구현할 수 있는가? 연구기관의 경영 자율성 제고를 위한 방안은 무엇인가?
	연구자의 주도성, 자율성을 높이기 위한 주도 그룹은 누구여야 하는가? 연구개발 각 분야를 성장시킬 지도자로서 프로젝트 매니저(PM)의 현황은 어떠한가? 인력풀이 충분한가? 성장트랙이 있는가?
	연구개발 시스템 상에서, 연구 기획 및 운영에서 연구자의 자율성을 제고하기 위해 어떠한 제도적 변화가 필요한가?
책임	연구자들이 현장에서 실질적으로 체감하는 책임에 대한 요구는 무엇인가? 연구자들이 중요하게 생각하는 책임의 영역은 무엇인가?
	정량적 평가나 단기적 성과요구, 행정적 업무 처리에 대한 부담을 줄이기 위해서는 어떠한 제도적 장치가 필요한가?
	연구개발에서 시민사회 및 공공의 수요를 적절히 반영하기 위한 방안은 무엇인가? 연구개발성과의 경제･사회적 활용도를 높이기 위해서는 어떠한 노력이 필요한가?
자료: 홍성주 외(2016), 우청원의 분석에서 일부 인용 및 재작성.

질문을 중심으로 현장 연구자들과 대화를 진행한 결과, 연구자들은 자율과 책임 문제의 복합적 성격을 이해하고 있었으며, 다방면의 정책 대안들을 동시에 작동시켜야 문제가 해소될 수 있다고 전망하였음

향후 과학계 뿐만 아니라, 정부와 시민사회 입장에서 허용가능한 자율성의 범위와 책임성의 내용을 구체화할 필요가 있음

연구관리 측면에서의 자율성과 책임성 이슈

과학기술 연구자의 자율 및 책임에 관한 쟁점은 과제 기획, 선정, 운영･관리, 평가단계에서 다양한 형태로 나타남

과제 기획단계에서 주요 쟁점은 전략기획의 부재, 도전적인 과제 제안 어려움, 장기적인 안목을 가지고 기획할 수 있는 PM 부재임

과제 선정단계에서 주요 쟁점은 ‘나눠주기’식 과제 배분, 공정한 과제 및 책임자 선정을 위한 연구과제 심의과정 부재임

과제 운영･관리단계에서 주요 쟁점은 행정업무에 대한 부담, 비효율적인 간접비･연구비 활용, 기관장･연구자 리더십 부재임

과제 평가단계에서 주요 쟁점은 단기적･정량적 평가지표, 과제 종료 후 사회적 영향 평가 시스템 부재, 평가기관과 연구자간에 인식차임

연구와 행정의 분리 및 각 영역의 전문성 제고

연구자의 과도한 정치적 및 행정적 책임성을 경감하고, 대신 전문적 책임성을 제고하는 방향의 연구자 역할 강화가 필요

연구자는 과제 예산 관리에 대한 권한을 행정인력에 위임하고 행정 인력은 행정절차상 비효율성을 최소화하고 대외적 책임을 강화하도록 역량 강화

연구자의 경우 젊은 연구자들이 다방면의 행정 전문가가 아닌 연구개발 PM으로 성장할 수 있는 성장 트랙이 필요

연구과제비 운영시 윤리적 문제가 발생할 경우, 책임소재를 명확히 할 수 있는 기준 마련이 시급

국가 연구개발 시스템 상에서의 근본적 변화가 필요

근본적 차원에서 연구자의 전문성 제고 및 연구기관의 실력주의 문화 강화가 필요

필요하다면, 해외 우수한 인력들이 국내에 유입될 방안을 모색해야하고, 공공 연구기관 내부에서 우수한 PM을 육성할 수 있도록 제도적 기반을 마련해야 함

전문연구 관리기관들이 미시적인 과제기획만 수행할 것이 아니라 중장기적이고, 거시적인 전략기획을 할 수 있도록 역할 변화가 필요함

이해관계자들 간에 신뢰를 바탕으로 국가 연구개발이 수행될 수 있도록 연구자들은 전문적 책무성을 강화하고, 정부 및 관리기관은 연구자의 자율성을 확대해줄 필요가 있음(<표 2-8> 참조)

<표 2-8> 과기계 출연(연) 연구자의 책무성과 자율성 관련 주요 쟁점 및 개선 방안

주요 쟁점	개선 방안
기관유형별 조직문화를 개선하기 위해서는 어떤 노력이 필요한가?	연구개발조직문화 실태조사를 해마다 지속적으로 실행하여 정보를 축적하고 공개 조직 내 연구자간 수평적 대화 프로그램의 확대
연구자의 행정적 업무 부담을 줄이기 위해 어떤 노력이 필요한가?	Block funding 시스템 도입 조직별로 간접비의 사용 자율성을 제고 행정직의 역량 강화를 위한 교육 실시 연구소 인력 중 행정직 인력의 확충
연구자들이 도전적인 과제를 지속적으로 수행하기 위해서는 어떤 노력이 필요한가?	경쟁기반 바텀업 과제기획 기회의 확대 바텀업 기획 과제가 성공시 후속 발전과제로 연결되는 추가적 기회 부여
연구개발 전략 및 사업 기획을 효과적으로 수행하기 위해서는 어떤 노력이 필요한가?	연구개발 전략 기획 절차에서 전문가 확충 및 기획자 실명으로 공개 연구개발 동향 및 사업 실태에 대한 정보분석 PM급 연구자의 사업기획 권한 확대
국가R&D 경제적･사회적 영향을 확대하기 위해서는 어떤 노력이 필요한가?	정량적/단기성과지표 중심의 평가제도 간소화 연구개발 성과의 기술적 기여와 경제사회적 기여에 대한 전문가 리뷰 절차 도입 경쟁 방식으로 연구개발 프로그램을 운영하고, 성공한 연구팀 또는 연구자에 포상금 부여
연구개발에 대한 책무성을 높이려면 어떤 노력이 필요한가?	평가기관의 공적 책무 요구를 위한 행정 부담을 줄이되, 전문성 기반의 책무성 요구 수준을 높일 것 투명한 과제 기획과 책임자 선정 경쟁적 프로그램의 확대를 통해 연구자간 실력 경쟁을 촉진
기관장 리더십을 강화하기 위해서는 어떠한 노력이 필요한가?	연구소 조직구성원이 공감할만한 연구 철학을 가진 기관장의 선출 기관장 재임기간 조정 및 자율성 확보
연구자의 리더십을 강화하기 위해서는 어떠한 노력이 필요한가?	목표지향적인 사업을 진행할 PM 육성 연구자 성장 프로세스의 도입 소규모 바텀업 과제의 확대 및 이 중 경쟁력 있는 과제 책임자의 선출 및 인센티브 부여 PM이 연구개발 전략과 기획의 주체가 되도록 연구개발 의사결정 과정을 개혁
자료: 홍성주 외(2016), 우청원의 분석을 인용.

Ⅲ. 글로벌 환경 및 주요국 현황 검토

1. 4차 산업혁명 등 글로벌 정책환경 변화 분석

□ 4차 산업혁명의 개념

연결, 지능, 실감의 정보통신기술과 다양한 과학기술의 융합을 바탕으로 한 차세대 산업혁명으로 사회 경제 문화 전반에 걸친 변화를 초래하고 있음 (ETRI, 2017)

초기에는 제조업 혁신을 의미하는 것으로 정의되다가 최근에 들어 물리세계와 사이버 세계를 연결하고 확장하는 개념으로 지속적으로 확대되는 추세임

<표 3-> 4차 산업혁명의 태동

구분	특징
1차 산업혁명	증기기관 → 에너지 해방
2차 산업혁명	전기 + 대량생산(Fordism) → 대기업의 출현
3차 산업혁명	컴퓨터 및 인터넷 → 컴퓨터간 on-line네트워크 형성 미국의 벤처기업 출현+글로벌화(해외생산 및 판매망)
4차 산업혁명	인공지능(Big Data) → on-line+off-line 결합 인터넷을 통해 대량의 정보가 축적 AI 기술혁신(대용량 정보처리) → 산업발신 대량정보 분석 → 산업진출 기반
자료 : 한국개발연구원(2016)

4차 산업혁명의 주요 동향

인공지능, 자율주행자, 로봇, 드론, 디지털헬스, 스마트 그리드 등 첨단기술을 기초로 하는 신산업 중심으로 역할과 기능이 강화될 것임

<표 3-> 4차 산업혁명의 전개

요소	내용
인공지능(AI)	모든 산업 및 활동에 활용 가능한 범용성 추구 글로벌 플랫폼 선점을 위한 막대한 투자(승자독식의 구조) · 과학기술 수준 및 투자 여건으로 미국이 유일할 전망
자율주행차	구글카 개발 : 자동차 산업의 장악 → 자동차 발신 소비패턴 정보의 획득 자동차업체 : 하청생산업체로 전락
로봇	IoT로 공장내 생산라인 연결 : 원자재-부품-생산-판매 등 기업간 연결 · 생산공정의 동기화 → 실시간 자동제어 → 생산성 혁신(Industrie 4.0) 개도국의 생산기지 역할 감소 → reshoring
드론	무인항공 : 군사, 재난, 운송... = 데이터 송출 · (농사용) 토양수분, 병충해 정보 → 곡물수확 예측
디지털헬스	진료기록, 유전자정보, 휴대용 의료기기 → 질병 진행 및 발생 예측 정보
스마트그리드	신재생에너지의 생산 + 전력소비의 측정 → 에너지 소비패턴 정보
데이터의 장악 (글로벌 플랫폼)	산업간 융합, 그러나 최고의 가치를 갖는 수요정보를 분리추출 (네트워크 효과) 정보 산출의 한계비용 감소 → 승자독식
자료 : 한국개발연구원(2016)

□ 4차 산업혁명의 영향

산업변화에 따른 생산 방식과 고용 변화 등 4차 산업혁명의 영향은 경제 및 산업 분야에 광범위한 영향을 미칠 것으로 예상됨

세계경제포럼(2015, 2016)에서는 4차 산업 혁명을 급속히 발전시킬 기술과 그 영향 등에 대해 다음과 같이 제시(<그림 3-1> 참조)

[그림 3-1] 기술의 티핑포인트가 발생될 것으로 예상하는 연도

대표적인 경제 사회적 변화

① 플랫폼 중심의 산업 구조 재편, ② 생산방식의 변화, ③ 제조업의 서비스화와 비즈니스모델 혁신, ④ 기술/자본의 노동 대체와 리쇼어링, ⑤ 제품 및 자본재 수요 감소 등

<표 3-3> 4차 산업혁명시대의 예상되는 변혁(예시)

구분	내용
플랫폼 중심의 산업 구조 재편	4차 산업혁명의 플랫폼은 실제 세상과 연결된 글로벌 플랫폼이 출현 새로운 플랫폼에는 소비재 뿐 아니라 산업체들이 활용하는 자동차, 기계설비 등의 자본재들까지도 결합 점차 제조업 등 산업 전반에 플랫폼 산업이 미치는 영향력이 가속화
생산방식의 변화	원거리-대량 생산방식에서 근거리-개별 생산방식으로의 변화 기존 제조방식으로 만들 수 없는 형태로 제조가 가능(새로운 제품의 제작을 위한 시간과 비용을 절약, 고객별 맞춤 생산) 기존 제조기술과 융합한 하이브리드 제조방식의 적극적으로 도입
제조업의 서비스화와 비즈니스 모델 혁신	서비스기능(연구개발, 디자인, 마케팅, 에프터 서비스)을 통해 많은 가치를 창출 제품의 제공보다 서비스의 제공을 통해 수익을 창출하는 방향으로 비즈니스 모델이 변화 제품혁신과 공정혁신으로 대표되어온 혁신활동에서 비즈니스모델의 혁신이 핵심 역량으로 부상
기술/자본의 노동대체와 리쇼어링	세계 여러 기관들은 인공지능이 미래에 고용을 감소시킬 것으로 예견 노동 집약적 산업구조에서 자본 및 기술집약적 구조로 변화 스마트팩토리에 의한 리쇼어링* 현상이 강화 * 리쇼어링(reshoring) : 생산기지 해외이전을 뜻하는 오프쇼어링(off-shoring)의 반대 개념
제품 및 자본재 수요 감소	사이버물리시스템은 제품에 대한 정보 뿐 아니라 제조공정에게 필요한 자원에 대한 정보를 모두 하나로 연결하여 관리, 분석, 활용 가능 공유경제가 소비자와 생산자를 막론하고 일반적인 경제양식으로 부각 경제 전반적으로 유형자본에 비해 무형자본의 비중이 높아짐
자료 : 한국개발연구원(2016)

2. 주요국의 중장기 비전 및 정책 의제 비교

가. 미국의 주요 첨단 산업 육성 정책

미국은 2011년 대통령 과학기술자문위(PCAST) 권고로 ‘첨단제조 파트너쉽(AMP)' 프로그램을 시작

안보, 첨단소재, 로봇공학, 제조 공정의 4대 중점영역을 선정하여 5억불 이상의 예산을 투입

2012년 부터는 국가제조혁신네트워크(NNMI: National Network for Manufacturing Innovation)의 구축 및 제조혁신기구(IMI: Institute for Manufacturing Innovation) 을 설치

네트워크 지역적 허브 역할을 하는 IMI는 독립적인 비영리기관 주관으로 다양한 컨소시움 형태로 운영

오하이오 영스타운 지역에 3D 프린팅 전문 기관을 구축했으며 2017년에 6개 설립을 완성하고 추가적으로 6개 기관을 설립할 예정임

국가제조혁신네트워크는 연방정부, 주정부, 경제개발기구 등 정부부문과 대학, 공공연구기관, 분야의 다양한 중소기업 및 대기업, 스타트업이 긴밀하게 연결된 혁신 생태계를 구성하고 공동 프로젝트를 수행하면서 융합적인 성과를 거두고 있음

[그림 3-2] 미국의 제조혁신네트워크

자료 : 미래창조과학부(2016)

<표 3-4> 미국 대표 제조사의 중점 기술분야

IMI	중점 기술 분야	설립 시기
America Makes (NAMII, The National Additive Manufacturing Innovation Institute)	적층 제조․3D 프린팅	2012년 8월
DMDII (The Digital Manufacturing and Design Innovation)	디지털 제조 및 디자인	2014년 2월
LIFT (Lightweight Innovation for Tomorrow)	경량 금속 제조	2014년 2월
PowerAmerica (The Next Generation Power Electronics Manufacturing Innovation Institute)	와이드 밴드갭 전력 전자장치 제조	2015년 1월
IACMI (The Institute for Advanced Composites Manufacturing Innovation)	섬유 강화 폴리머 복합체	2015년 6월
AIM Photonics (The American Institute for Manufacturing Integrated Photonics)	통합 포토닉스 제조	2015년 7월
NextFlex (The Flexible Hybrid Electronics Manufacturing Innovation Institute)	얇고 유연한 전자장치 및 센서	2015년 8월
AFFOA (Advanced Functional Fabrics of America)	첨단 기능성 섬유	2016년 4월
출처 : Deloitte(2017), www.manufacturing.gov 참고

정부 주도 사업외에 이례적으로 민간기업들을 중심으로 시작된 산업 인터넷 컨소시움에 적극적인 지원을 하고 있음

산업의 모든 부분을 인터넷에 연결하고 실시간 발생하는 데이터를 기반으로 분석, 산업 생산성을 획기적으로 향상시키는데 목적을 둠

AT&T, 시스코, GE, IBM 인텔 5개 기업은 상호 연결되는 기계, 지능형 분석, 작업자의 개발 및 확산 촉진을 위해 ‘산업 인터넷 컨소시움(IIC)'을 조직함

30개국 250여개 기관이 참여하는 글로벌 컨소시엄으로 발전 (2016)

나. 독일

하이테크 전략 2020과 함께 국가 전략인 인더스트리 4.0을 마련하여 4차 산업혁명에 적극적으로 대응 중 (2012)

제조업 + IT 기술 접목을 통해 공장이 자율적으로 생산, 공정관리, 메인터넌스, 안전 등을 관리하는 스마트 공장 (Smart Factory) 전환 목적

전체 공정의 효율화를 통해 산업 생산성을 획기적으로 개선

주요 정책 과제에는 CPS(Cyber Physical System), 표준화 등 사회 전반적인 변화가 포함됨

최적화된 상품 제조 플랫폼인 CPS 시스템 구축이 스마트 팩토리 구현의 가장 기초가 됨

<표 3-5> Industry 4.0 구현을 위한 과제

보완 정책 분야	내 용
CPS 적용 가능 산업	제조업, 통신, 에너지 인프라, 교통, 헬스케어, 로보틱스 외
표준화 증진	네트워크와 사이버 물리 시스템의 이용 편의성 증대 표준화 된 관리체계 도입
사이버 보안 강화	프라이버시 보호, 시스템 회복력 증대 IT 시스템의 침입 탐지 및 디도스 등 악의적 공격 대응 능력 강화
인력 교육 방식 변화	컴퓨터 과학, 네트워크 전문가 등에 대한 수요 급증 기존 공학 전공자에 대한 재교육 프로그램 신설
자료 : Securing the future of German Manufacturing Industry: Recommendations for implementing the strategic initiative INDUSTRIE 4.0, (BMBF, 2013), (독일의 창조경제: Industry 4.0의 내용과 시사점, (현대경제연구원, 2013) 재인용).

플랫폼 인더스트리 (Platform Industrie 4.0)

인더스터리 4.0 계획이 업계의 표준화 합의 지연과 사업 추진 구조 문제로 지연되면서 정부주도로 실용화를 주요 목적으로 하는 전략적 변화를 모색하게 되었음

경제통상부와 교육과학부 주도하에 관련 협회, 독일 주요 기업이 모두 참여하는 형태로 추진되고 표준화화를 포함한 주요 이슈에 대해 빠르게 대처할 수 있게 되어 사업이 본격화되고 있음(<표 3-6> 참조)

<표 3-6> 기존의 Industry 4.0과 Plattform Industries 4.0 비교

구분	Industry 4.0	Plattform Industries 4.0
주체	산업협회 (BITKOM, VDMA, ZVEI)	경제통상부와 교육과학부
형태	‘연구 어젠다’ 중심. 독일의 국가 차원의 미래첨단기술전략 10개 핵심 주제에 포함	정부기관 책임 하에 산업, 노조, 연구 기관이 함께 참여하는 현 정부 핵심 추진 과제
핵심 추진 과제	인더스트리 4.0 개발/발전 및 적용 전략 도출	구 인더스트리 4.0의 적용전략 제안을 바탕으로 5개 핵심 분야로 세분화, 각 분야별 실제 적용 가능한 결과물 도출 Reference architecture 및 표준 연구 및 혁신 연결된 시스템에서의 보안 법적, 정책적 조건 인력 육성, 교육
목표 결과물	인더스트리 4.0 실행 기획안 2015년 4월 적용전략 제안문서 발표	각 핵심 분야에서 손에 잡히는 결과물 도출 2015년 11월 19일 정부 주최의 IT 최고정책회의(IT Gipfel)에서 1차 결과물 발표
자료 : BMWi (경제통상부); 포스코경영연구원(2015), 재인용

다. 일본

‘일본재흥전략 2015’에서 4차산업혁명 대응을 위한 범 국가적인 대책을 수립하고 세부전략을 도출함

I데이터 활용 및 환경 정비, 인재 육성 및 고용 유연성, 혁신 및 기술 개발 가속화 등 7개 대응 방침을 마련

[그림 3-3] 일본의 제4차 산업혁명 대응전략

메가트렌드로서의 4차 산업혁명을 종합적으로 분석하여 경제 사회 전반에 미칠 영향을 다각적으로 점검하는 등 범 정부차원의 체계적인 대응 노력을 보이고 있음

또한 정부 일방이 아니라 민간 부문과 협력하여 고용, 지방경제, 교육, 사회보장, 재정 등 국가사회 전반의 정책 패러다임 변화를 추진 중임(<그림 3-4> 참조)

[그림 3-4] 일본의 제4차 산업혁명 대응 체계

자료: 과학기술정책(2017년 3월)

라. 중국

중국 제조 2025, 인터넷 플러스, 대중창업 만중창신 정책 등 인터넷과 ICT에 기반한 기술혁신과 창업 활성화 정책에 중점을 두고 있음 (2015)

제조업 10년 육성 정책을 범 정부차원에서 마련

<표 3-7> 중국제조 2025의 10대 핵심 산업

중점분야	관련 산업 키워드
신세대 정보기술	반도체 설계·제조 기술, 5G, 클라우드 컴퓨팅, 빅데이터, 센서
최첨단 디지털 제어 장치 및 로봇	NC 제어, 디지털 공작기계, 고기능 로봇
해양 엔지니어링 설비, 첨단 선박	해양 작업선, 수중 작업 로봇
성(省) 에너지(energy conservation)와 차세대 자동차	전기자동차, 연료전지차, 저탄소자동차, 전지, 출전소
신소재	고분자 재료, 나노 기술 응용 재료, 고성능 복합 재료
농업기계	수화 기계 등 농업 설비
항공	여객기, 엔진, 무인기, 내비게이터, 항공 복합 재료
철도·교통	고속철도, 궤도 교통
전력	태양광발전, 풍력발전, 원자력발전
바이오 의료, 첨단 의료 설비	신형 백신, 현대 한방, DNA 분석

클라우드컴퓨팅, 빅데이터, 사물인터네슬 기존 산업과 융합하도록 하는 인터넷 플러스 정책을 추진 (2015-2018)

창업활성활를 위해 고용 지원, 인프라 구축, 금융산업 강화를 위한 각종 지원 프로그램과 제도 개혁을 추진 중임

[그림 3-5] 「대중창업, 만중창신(大衆創業, 萬衆革新)」의 기대성과

마. 네델란드

고용유지 창출 및 비즈니스 환경 개선을 위한 제조업 정책으로 ‘스파트 인터스트리’ 정책을 추진 (2015)

IoT, 빅데이터, 사이버보안, 클라우드 블록체인 등의 기술을 기반으로 이루어지는 종합적 개념

통상적으로 거론되는 4차산업혁명 개념과 가장 유사한 개념을 목표로 설정하고 전략적인 투자를 추진

주요 전략 목표

최신 ICT를 접목, 네델란드 산업경쟁력을 강화

새로운 비즈니스 모델, 제품 및 서비스 생산기술 개발

전략 실행 대안

보유지식의 자본화 (기업관련 정보의 제공, 혁신 스타트업 지원 등)

Field연구소 활성화 (전국 101개 연구소 설립 목표: ‘17년 29개 개소)

기술, ICT 기반의 강화 (사이버 표준, 규제 완화 실시 등)

3. 주요 선진국 과학기술 행정체계의 비교

가. 미국

1) 현황

2017년도 연방정부 연구개발예산은 1,523억 달러임

세부적으로 국방 48%, 보건 22%, 에너지 11%, 우주 8% 등의 비율로  투자될 예정임

트럼프 대통령 취임 이후 기존 정권과는 다른 형태의 과학기술혁신정책이 추진될 것으로 보임

다만, 과학기술혁신정책과 관련하여 명확한 공약을 제시하지는 않았음

지금까지의 과학기술혁신 거버넌스는 기존 정권과 크게 다르지 않음

과학기술을 전담하는 독립적인 전담부처가 아닌 여러 연방부처들에 의해 다원화된 과학기술정책이 추진됨

연구관리 및 연구는 국가의 주요 임무를 기준으로 수행되며 분산형 체계의 특징을 보임

2000년대 범부처 R&D 사업을 확대하면서 부처별 미션을 조정하고 부처 간 협력을 유도하고 있음

과학기술행정체제는 다음과 같은 그림으로 요약할 수 있음

[그림 3-6] 미국의 과학기술정책 관련 거버넌스

자료: 최문정 외(2010)

대통령실 산하 조직은 국가과학기술위원회(NSTC), 과학기술정책실(OSTP), 대통령과학기술자문위원회(PCAST), 예산관리실(OMB)이 설립되어 있음

국가과학기술위원회(NSTC)

대통령실 산하에서 과학기술 분야의 국가적 목표를 설정하는 조직임

NSTC는 26명으로 구성되며 대통령이 위원장을 맡고, OSTP 실장, 과학기술 관련 부처 및 기획기관 장, 경제부처 각료, OMB 실장 등 인사가 참여함

주요 역할은 과학기술정책을 심의․의결하고, 국가 R&D 전략 수립 및 조정 역할을 담당함

또한, 대통령의 정책 의제가 연방 R&D 정책 및 프로그램에 반영될 수 있도록 범부처적 통합을 시도함

과학기술정책실(OSTP)

1976년에 설치된 조직으로 대통령과학기술보좌관(장관급)이 실장을 맡아 NSTC의 사무국 역할을 수행하며 연방정부 차원의 과학기술정책 수립․조정 및 예산 조정을 수행함

연방정부 R&D 프로그램에 대한 대통령의 일반적인 리더십 및 조정 역할을 보좌하는 역할을 수행함

향후 5년간의 기술예측을 실시하고 매년 업데이트함

대통령이 매년 의회에 제출하는 과학 엔지니어링 기술 보고서를 주관함

대통령과학기술자문위원회(PCAST)

OSTP와 함께 대통령과학기술보좌관이 공동의장직을 수행하는 조직임

과학기술 관련 이슈 및 역할에 대해 대통령에게 자문, 민간기업의 참여와 투자를 독려하는 역할을 수행함

예산관리실(OMB)

연방 R&D 사업 지원기관의 운영지침의 기반이 되는 기본원칙을 수립하는 기구로서, 국가지원 R&D 사업비 예산 설정, 관리, 감사 등에 대한 기본원칙을 수립함

의회에는 통상교통과학위원회(상원), 과학위원회(하원)가 설치되어 있음

과학기술정책 대안 제시, 감시 감독 역할을 수행함

OSTP와 합동으로 매년 연구개발 예산지원의 구체적인 우선순위 설정 가이드라인 및 연구프로그램 평가 표준안을 제시함

의회조사국(CRS), 회계감사원(GAO), 의회예산국(CBO) 등의 산하조직을 통해 과학기술정책 수립 과정에 기여함

의회조사국(CRS) :의원들에게 과학기술활동에 대한 전문지식을 제공

회계감사원(GAO) : 연방정부 R&D 프로그램에 대한 회계감사 실시

의회예산국(CBO) : 연방정부의 과학기술정책 관련 예산 분석보고

해당 부처와 연구기관 주도의 분산형 시스템과 bottom-up 프로세스가 원칙임

독립된 과학기술 전담부처가 없어 정부 부처와 연구기관의 분권화와 다원화 시스템이 확립되어 있음

3개 계층(정치적 거버넌스, 기획기관 및 부처, 수행기관)의 구조로 구성

대통령 직속 NSTC에서 R&D 투자 우선순위와 범부처 R&D 프로그램에 대한 종합기획과 조정 역할 수행

범부처 R&D 사업은 관련 기관이 NSTC의 조정위원회와 하위 그룹 참여를 통해 협의 조정

<표 3-> 미국 과학기술 거버넌스 주요 조직

조직	역할
과학기술정책실 (OSTP)	연혁 : 1976년 국회에 의해 설립 조직 : 대통령의 과학 자문역(President’s science advisor)을 실장으로 임명하며, 4명의 분야별 부 책임자 역할 · 과학과 관련된 모든 정책 이슈에 대한 대통령 자문 역할 · 과학 기술 관련 정책 과제에 대한 연방 기관 및 민간부문, 학계 등 모든 부문 간의 조정
대통령 과학기술 보좌역(APST)	연혁 : 1989년 대통령 과학 자문역에게 부여된 지위로 대통령 선임 참모단의 구성원임 직위 : 대통령의 과학 자문역(President’s science advisor)을 임명하며, OSTP 실장이 겸임 가능 역할 : 미국의 과학기술 입장 대변, 과학기술 및 혁신에 대해 대통령에게 조언
대통령과학기술자문위원회(PCAST)	연혁 : 1990년 창설 조직 : 광범위한 과학 기술 단체의 전문가들로 구성된 외부 자문위원회 역할 · 민간부문 및 학계로부터 연구개발 우선순위의 결정과 수학, 과학교육에 대한 자문을 구하기 위해 설립
국가과학기술위원회 (NSTC)	연혁 : 1993년 창설 조직 : 대통령이 의장을 맡고, 관련 연방 기관장 참여 역할 · 과학기술 투자에 대한 국가차원의 명확한 목표를 설정하고 연구개발 전략 마련 · 연방 정부의 부처 간 활동을 조정하고, 과학 기술과 관련한 고위급의 결정, 정책 실행 수단으로서의 역할 수행

정부부처 조직 및 독립기관으로 설치되어 있으며, 산하연구소가 제안한 연구개발과제 기획에 대해 평가 및 지원

R&D 프로그램 포트폴리오 관리, 과학 교육, 산하연구소 관리 등의 업무를 수행

정부 부처 내 기획기관(에너지성 과학청, 상무성 기술관리청, 국방부 DARPA)/ 독립 기획기관(NSF, NASA, EPA)

NSF는 NSB(National Science Board)을 통해 NSF의 정책을 수립하고, 과학·공학에 대한 연구·교육 관련 이슈에 대하여 대통령·의회 자문 역할 수행

※ 기초과학에 관한 이니셔티브를 백악관에서 수립할 때, 백악관 과학기술정책국(OSTP) 에서 NSF의 디렉터들에게 자문을 요청할 경우, NSF가 이를 지원하게 됨

NIH는 각 연구소, 센터가 각각의 미션에 따라 전략계획을 수립하고, 백악관의 OSTP지침에 따라 국가과학기술심의회(NSTC)에서 검토

매해 NIH 원장은 보건성 장관의 전략계획, 산하기관별 연구계획, NIH 원장실 전략을 종합적으로 고려하여 NIH 연구포트폴리오를 설정

2) 평가 및 특징

부처 간 조정과정은 NSTC에서 이루어지고, 프로그램 및 예산 조정 등 실무 작업은 NSTC 산하 범부처 조정그룹에서 이루어짐

NSTC는 해당부처의 R&D 미션이 범부처 R&D 사업과 연계되도록 예산입안 과정을 통제함

미국의 범부처 R&D 체계는 전부처의 모든 R&D 사업을 대상으로 구축되어 있지 않음

국가적으로 최우선 순위를 가진 분야에서 여러 부처의 협업을 필요로 하는 사업에 한정됨

주로 파급효과가 크고 장기적인 국가목표를 달성하기 위해 정부의 참여가 필요한 분야에 해당

국토안보, 국방, 에너지․환경․기후변화 대응 등

과학기술혁신정책 조정은 장기적인 국가 차원에서 우선순위와 범부처 조정 사업의 대상을 정하고 관련 부처 간 횡적 연계 및 통합을 위해 이루어짐

조정체계의 주요 특징은 다음과 같음

세부적 사업이 아닌 상위 수준의 우선순위 제시

사전 조정 준거로서 국정 의제와 목표 제시

정치적 조정 과정 중시

예산기능과의 유기적 연계 강조

소위원회 및 작업반의 활성화

공무원의 실질적인 조정과정 참여

조정이슈에 대한 지침으로서 작용하는 권위 있는 보고서 발간

범부처적 추진체계를 구성하여 관련 부처 및 기관들 간 유기적인 협력체계를 구축하고, 이를 기반으로 각 사업에 총체적으로 접근하고 있음

정부부처, 산업계, 학계, 연구계 등 다양한 혁신 주체 간 적극적인 네트워킹을 강조하고 있음

NSTC 등 대통령 직속 기관에서 과학기술정책의 기본 방향을 제시하지만, 다양한 혁신주체의 의견을 반영하여 각 연방정부 부처의 R&D 사업을 구성함

트럼프 대통령 취임 이후 기초과학 지원을 중심으로 하는 R&D 투자가 진행될 가능성이 높음

공화당은 전통적으로 정부의 개입을 최소화를 강조하고 트럼프 대통령 역시 단기적인 과학기술정책에 무관심한 모습을 보이고 있기 때문에 응용․개발, 시장직접 지원보다 좁은 범위의 기초과학에만 한정될 것으로 보임

나. 영국

1) 현황

최근 영국은 EU 탈퇴(브렉시트, Brexit)를 결정하면서 과학기술혁신정책에도 큰 변화를 예고함

브렉시트 협상을 위한 4가지 원칙 발표를 통해 자국 이익의 최우선을 강조함

또한, 삶의 표준 제고, 국가 생산성 증진을 위한 최신 산업 전략(Industrial Strategy)을 발표함

과학․연구․혁신 분야 투자, 과학․기술 능력 향상 등을 포함한 분야에서 10가지 주요 전략방안을 제시함

최근 영국 과학기술행정체제는 크게 변화하는 양상을 보임

2007년 : 통상산업부(DTI)의 과학기술혁신 관련 업무를 분리하여 독립된 기관인 혁신대학숙련부(DIUS: Department for Innovation, Universities and Skills) 설립

2009년 6월 : 기업혁신숙련부(Department for Business, Innovation and Skills; BIS) 출범

DIUS와 사업․기업․규제개혁부(Department for Business, Enterprise and Regulatory Reform; DBERR) 통합

2009년 이후 BIS가 전반적인 과학기술 정책을 담당했으나 2016년 7월, 조직 개편을 실시함

BIS와 기존 에너지기후변화부(The Department of Energy and Climate Change; DECC)를 통합하여 기업에너지산업전략부(Department of Business, Energy and Industrial Strategy; BEIS)로 개편

기존 BIS의 주요 업무인 대학 및 평생교육 관련 정책은 교육부 소관으로 이동

[그림 3-7] 영국의 과학기술행정체제 변화 내용

자료: 과학기술정책(2017년 3월)

BEIS 개편은 “에너지 안보, 기후변화대응” 업무를 기업, 산업, 혁신과 연계시키려는 노력의 일환으로 볼 수 있음

BEIS의 주요 업무

전반적인 산업전략 수립

기업과의 관계구축

세계 수준의 과학기반 진전

청정에너지의 안정적 공급 및 기후변화 대응

[그림 3-8] BEIS 조직 개편 내용

자료: 과학기술정책(2017년 3월)

2) 평가 및 특징

BEIS는 각 부문별로 수많은 협력기관이 존재함

협력기관은 정부부처(Department), 비부처 공공기관(Non-departmental Public Bodies), 책임운영기관(Executive Agency) 등으로 다양함

각 기관은 본연의 업무 수행과 더불어 BEIS와 협력을 통해 세부 정책을 추진․집행함(<표 3-9> 참조)

<표 3-> BEIS의 각 부문별 주요 협력기관

BEIS 핵심부문	협력기관	주요기능
지식 및 혁신	규제관리국 (Regulatory Delivery)	국가 규제 관리 및 표준 측정
	원자에너지위원국 (UK Atomic Energy Authority)	차세대 에너지(핵융합, 인공 태양 등) 연구
	지적재산국 (Intellectual Property Office)	지적재산 관리 및 관련정책 수립
	기술전략위원회 (Innovate UK)	혁신제품, 서비스 개발 및 상업화 지원
	항공우주청 (UK Space Agency)	우주 관련 업무 총괄
	영국 연구위원회 (Research Councils UK)	영국 각 연구회 지원
에너지	시민 핵 경찰공사 (Civil Nuclear Police Authority)	영국의 핵발전소 보호
	석탄공사 (Coal Authority)	광산 수질 오염 및 기타 광업 관련 업무
	기후변화위원회 (Committee on Climate Change)	기후 변화 정책 자문
	핵 폐기 관리공사 (Nuclear Decommissioning Authority)	핵무기의 안전과 효율적 정화 업무
기업활동	기업청 (Companies House)	기업 조사, 시민에 대한 기업정보 제공
	영국기업은행 (British Business Bank)	중소기업 재정 지원 업무 담당
	파산관리청 (Insolvency Service)	재정 위기에 대한 관리
	기상청(Met Office)	기상 및 기후정보 제공
	토지측량국(Ordnance Survey)	위치기반 정보 수집 및 제공
	토지등기소(Land Registry)	부동산 관리, 지적(地積)정보 제공
시장	경쟁력위원회(Competition and Market Authority)	기업경쟁 활성화 및 소비자 보호, 기업 합병, 시장, 산업 규정 연구
	회계위원회 (Financial Reporting Council)	회계기준 규정, 기업회계 감시
	최저임금위원회 (Low Pay Commission)	최저임금 정보 제공 및 조정
	자문 및 조정중재서비스 (Advisory, Conciliation and Arbitration Service)	고용관계 분쟁 중재, 상담 및 자문
	시민상담소(Citizens advice)	시민 고충 해결 및 시민생활 정책 개발
자료: https://www.gov.uk/government/organisations 및 각 웹사이트 참조

최근 신기술이 등장하면서 기존기술과 상호 연계를 통한 생산성 향상 및 공공서비스 혁신을 이루기 위한 BEIS 역할이 강조되고 있음

<표 3-> HVM 캐터펄트 센터와 중점 연구 분야

센터명	중점 연구 분야
AFRC (Advanced Forming Research Centre)	제품의 설계 및 제조를 지원하는 성형(Forming) 및 단조(Forging) 기술
AMRC (Advanced Manufacturing Research Centre)	우주 및 기타 고부가가치 제조 분야의 고급 가공 및 재료 연구
CPI (Centre for Process Innovation)	차세대 제품 및 프로세스 개발, 실증, 프로토 타입, 확장
MTC (Manufaturing Technology Centre)	지능형 자동화, 첨단 툴링(tooling), 픽스처링(fixturing) 등 분야에서의 제조 기술 및 프로세스
NCC (National Composites Centre)	신복함 재료 제조 기술의 발전을 위한 복합 재료 분야의 혁신적 제조
Nuclear AMRC	원자력 제조 분야
WMG Catapult	항공우주, 자동차, 철도, 해양 및 기타 분야에서의 저탄소 이동체 기술
출처 : https://hvm.catapult.org.uk/hvm-centres/

다. 일본

1) 현황

일본 정부는 전문성 강화를 위해 과학기술전담부처를 조직하고 융합형 창의 인재 양성과 국가 미래전략 기능을 수행함

국가 과학기술 R&D 기능을 전담부처로 집중해 부처간 중복성을 배제함

고령화, 재난재해, 환경문제 등 사회문제 해결을 위해 과학기술정책을 활용하고 있음

과학기술정책은 에너지․환경이노베이션전략(NESTI 2050), 혁신적 연구개발 추진프로그램(ImPACT), 혁신적 이노베이션창조프로그램(SIP)을 포함

종합과학기술․이노베이션회의는 과학기술예산 편성, 산․학․관 연대, 연구개발 평가 등을 통해 혁신적 연구 투자를 지원함

[그림 3-] 일본의 제4차 산업혁명 대응 체계

자료: 과학기술정책(2017년 3월)

2) 평가 및 특징

내각부 등 정부지원 체제 강화를 통해 과학기술정책 혁신을 추진하기 위한 노력 중임

일본 정부는 종합과학기술․이노베이션회의 주도로 과학기술관련 예산을 투입함

혁신적 이노베이션창조프로그램(SIP)

전략시장 창조를 실현하기 위해 조직됨

유직자의원(有識者議員)이 각 과제의 추진상태 등을 추적하고 해결전략, 운영 등에 관한 평가 및 조언

과학자, 경제학자, 사회학자로서 대학이나 연구기관 또는 민간기업의 경영진에서 선출되는 의원으로서 일반적으로 국가나 지방자치체 의회 의원과는 다름. 일본 부처, 특히 내각부의 내각총리대신 산하에 중요한 정책 회의가 설치되어 있는데 이 회의에서 장관 등 각료와 국회의원들과 함께 민간에서 선출된 유직자로 구성되어있음. 민간에서 선출된 의원을 “유직자의원”으로 부름. 유직자의원이 설치된 회의는 내각부에 재정자문회의, 종합과학기술․이노베이션회의, 국가전략특별구역자문회의가 있음

산․학․관 및 관계부처가 연구기관과 협력하여 사회실증(실용화, 사업화)을 강력하게 추진함(<그림 3-10> 참조)

[그림 3-10] 혁신적 이노베이션창조프로그램(SIP)체계

자료: 과학기술정책(2017년 3월)

혁신적 연구개발추진프로그램(ImPACT)

미연방고등연구기획청(DARPA)의 체계를 모델로 조직됨

고위험․높은 파급효과를 내는 연구개발을 추진함

프로젝트 추진상태를 점검하고 모험적인 연구개발 프로그램이 가능한지 검증

경제․사회적 과제에 대응하기 위한 조직으로 종합과학기술․이노베이션회의, 미래투자 회의를 운영함

제5기 과학기술기본계획(2016)에 처음 등장한 초스마트사회라는 개념을 통해 산업경쟁력을 강화하고 사회과제 해결을 위해 노력 중임

종합과학기술․이노베이션회의를 통해 산․학․관의 참여를 독려함

사이버 공간과 물리적 공간을 고도로 융합함으로써 인간중심의 사회를 실천하고자 함

일본재흥전략

2016년 9월, 아베노믹스의 행동전략인 ‘일본재흥전략’의 일환으로 미래투자회의 설치

하부조직으로 구조개혁철저추진회합 통해 4개 주재, 10개 프로젝트 수행 중임

아베 정권은 ‘인공지능(AI)’, ‘로컬(local)’을 핵심키워드로 내세움

대학 및 국립연구기관 개혁과 기능강화를 강조함

‘탁월연구원(卓越硏究員制度)’를 통해 젊은 연구자 육성․활용을 촉진함

대학 내 인재, 지식, 자금을 효율적으로 추진하기 위한 시도임

문무과학성은 ‘지정국립대학법인’을 창설하고 ‘탁월한 교육연구활동추진’을 지원함

내각부, 총무성, 특정국립연구개발법인소관부처 등은 연구개발과 관련된 물품, 조달 등에 대한 운용사항이나 제도적 애로사항을 파악 및 개선함으로써 국립연구기관 개혁과 기능강화를 위해 노력 중임

오픈이노베이션 창출을 통한 선순환 시스템 구축

‘일본재흥전략’의 일환으로 ‘개혁 2020’을 추진함

2020년 동경 올림픽을 활용하여 과학기술 이노베이션 성과를 공개하고, 이를 통해 일본기업이 해외로 진출하거나 해외 기업의 일본 내 투자를 촉진하는 계기로 삼고자 함

종합과학기술․이노베이션 회의는 9개 프로젝트를 수행할 TF를 구성함

‘목표역산로드맵’을 통한 성과평과와 민간투자 촉진

규제와 제도를 지속적으로 개혁하고 실행가능성을 높이기 위해 실시함

중장기 공정표를 통해 규제나 제도 정비시기에 대한 정보를 제공함으로써 민간투자를 촉진하는 계기로 활용함

[그림 3-11] 일본의 인공지능 산업화 3단계 로드맵

자료: ‘일본, AI 산업화 로드맵 마련’, <서울경제> 2017년 3월 3일 기사

라. 프랑스

1) 현황

연구 전략 위원회(Conseil stratégique de la recherche)가 2013년 7월 22일에 공표된 고등교육 및 연구 관련법 제95조에 의거하여 새롭게 수립됨

연구전략위원회(Conseil stratégique de la recherche)는 국가의 연구 정책 및 전략의 큰 방향을 제안하는 기능과 연구계의 활동에 대한 평가에 참여하는 기능, 이 두 기능을 합쳐 탄생함

연구 전략 위원회는 국무총리 또는 연구 활동을 관리·감독하는 고등교육연구부 장관이 위원회에 위임한 분야(연구, 혁신 및 기술이전)의 역량과 관련된 모든 질문을 다룸

연구 전략 위원회는 고등교육연구부 내 연구·혁신 총국의 조력을 받아 운영위원회를 구성(운영위원회 위원장은 연구·혁신 총국 국장이 맡음)하고 임무를 수행함

연구 전략 위원회는 국무총리 또는 국무총리가 위임한 자, 또는 고등교육연구부 장관을 의장으로 세계적으로 권위 있는 과학기술계 연구자 및 전문가를 비롯해 정치·경제·사회 각계 의 유명 인사를 위원으로 포함(<그림 3-12> 참조)

[그림 3-12] 프랑스 혁신 및 연구 시스템과 주요기능

자료: 과학기술정책(2017년 3월)

2) 평가 및 특징

공공부문에서 연구 자금을 조달하는 기관은 국가연구청(Agence Nationale de la Recherche)이고 민간부문에서 연구활동에 자금을 조달하는 기관은 Bpifrance임

국가연구청은 국가과학자금과 국가기술연구 자금이 합쳐져 2005년 2월 7일 설립되어 공개경쟁을 통해 선발된 과학기술 연구 프로젝트를 재정 지원함

2014년 기준 국가연구청은 공공부문연구 전체예산의 약 7% 정도(약 5억 5300만 유로)를 차지하며 이 중 절반이 공개경쟁을 통해 선정된 연구 프로젝트 지원에 쓰이고 있음

<표 3-> 국가연구청의 공개경쟁 선발 프로젝트 수혜자별(공공부문) 비중

수혜자	비중(%)
국립과학연구센터(CNRS)	31.1
대학교(Universites)	23.8
기타 고등교육기관	9.0
보건의학연구소(INSERM)	8.8
원자력청(CEA)	4.8
국립농학연구소(INRA)	4.3
기타 과학기술 성격의 공공기관(autre EPST)	2.4
컴퓨터과학통제연구소(INRIA)	1.7
기타 공공기관	1.2
병원	0.8
발전연구소(IRD)	0.5
합계	88.4
자료: ANR(2015)

Bpifrance는 공공투자은행이며 기업의 경쟁력 재건과 지역 일자리 창출을 위한 자금을 조달하는 기구로 기업의 시작부터 주식시장 상장과 해외시장 진출까지 신용대출, 보증, 자금 등의 형태로 지원

Bpifrance의 재정은 주로 금융시장으로부터 나오며 이 기구의 자본은 투 자신탁기금과 정부가 절반씩 가지고 있다

Bpifrance의 중요 협력자는 지자체로 이사회를 통한 의사결정의 90%가 지역과 관련된 사안으로 Bpifrance의 거버넌스에 지자체 인사들이 참여하고 있고 40개가 넘는 분소가 프랑스 각 지역에 운영되고 있음

2016년 기준 5,500개 협력사와 함께 74,000개 기업에 투자를 진행되어 240억 4천만 유로가 산업계에 투자됨

자금조달기관의 역할

국가연구청의 3가지 주요 역할은 재정을 지원할 프로젝트 선발, 연구수행 주체와의 계약, 프랑스 투자감독청(CGI) 및 고등교육 연구부와 함께 프랑스의 새로운 국가건설 프로젝트인 ‘미래를 위한 투자(Investissement pour l’Avenir)’ 관련 모든 사업을 모니터링함

프로젝트선발은 ‘자유주제’부와 우선과제로 분류된 ‘특정주제’부 2개부로 진행되며 자유주제부는 지원자의 과학기술적 역량과 프로젝트의 질적 수준을 고려하여 선정하고 특정주제부는 학문별로 나뉘어 프로젝트 신청을 받고 있으며 2년 이상의 장기 프로젝트를 선정함

해마다 국가 연구청 이사회의 표결에 의해서 프로젝트 진행여부가 결정되며 2014년 공개경쟁 선발 프로젝트 수혜자별(공공부문)로 할당된 예산분포 에 따르면 CNRS와 대학이 50% 이상을 차지하고 있음

Bpifrance는 국가 또는 지자체의 정책에 따라 중소기업, 중견기업, 혁신적인 벤처기업을 중 점적으로 지원

Bpifrance 지역 전략 위원회에서는 지자체 장이 지역 경제 발전 또는 혁신과 관련한 Bpifrance의 대응방안을 제시하고 각 지역 기업들은 기업 활동 중 일어나는 다양한 문제들을 지자체 지도부에 청원하고 지자체는 지역 기업의 애로사항 을 청취하는 단일 창구가 되어 Bpifrance와 함께 해 결책을 모색

평가 수행

독립행정 권력기구인 고등교육 및 연구 평가최고위원회(HCERES)는 프랑스 공공부문 연구기관과 대학 평가에 직접 참여하거나 다른 의사결정기구에서 수행된 평가의 공정성, 절차 합법성 및 평가내용의 질을 검토하고 보증함

프랑스 국내 과학 기술계 전반 그리고 유럽과 국제 과학기술계 전반을 모니터링하며 새로운 평가요소 또는 평가방법을 제안함

평가 임무를 맡은 부서 4개와 평가를 수행하는 평가위원 pool 구축을 지원하는 2개의 부서가 있음

[그림 3-13] 고등교육 및 연구 평가최고위원회 조직도

자료: 과학기술정책(2017년 3월)

연구 수행

프랑스 공공부문 연구주체만 한정해 간략히 살펴보면 다음과 같음

프랑스 공공 연구 주체(대학을 비롯한 교육기관 제외)는 크게 기초과학 성격이 강한 과학기술 성격의 공공기관(Etablissement public à caractère scientifique et technologique: EPST)과 응용과학 성격이 강한 상공업 성격의 공공기관(Etablissement public à caractère industriel et commercial: EPIC)으로 나눌 수 있음

EPST 중 농학 연구소(INRA)와 농업환경공학연구센터(IRSTEA)는 식품·농수산·농촌지역개발부와도 협력하여 연구활동을 하고 있으며, EPIC 중 국립우주 연구센터(CNES)와 원자력청(CEA)은 경제·재정·산업부와도 협력하여 연구 활동을 하고 있음

프랑스의 공공부문 연구주체 중 가장 큰 규모의 기관은 국립과학연구센터(CNRS)로 전국적으로 1,100여개의 크고 작은 연구 조직과 2개 의 독립연구기관(국립우주과학연구소, 핵입자 물리 연구소)을 운용하고 있으며 프랑스 R&D 예산의 20%를 사용할 정도로 거대한 조직임

2015년 기준 총 예산 약 33억 유로, 자체자산 7억6천9백만 유로, 3만 2천여 명의 연구원과 지원 인력을 보유

[그림 3-14] 프랑스 공공부문 연구수행 주체

자료: 과학기술정책(2017년 3월)

마. 독일

1) 현황

독일 공공부문 연구개발 예산은 연방정부와 16개 지방정부, 민간기업을 통해 이루어짐

2014년 기준 연구개발에 투입된 전체 예산은 약 840억 유로로 그 중 2/3가 산업계로부터 투입 되었고, 정부투입 예산은 전체의 1/3 정도를 차지함

정부지원 연구개발 의 예산의 최고 의사결정기구는 연방-지방정부의 ‘공동과학컨퍼런스’(Joint Science Conference, Gemeinsame Wissenschaftskonferenz)로 주된 역할은 중앙-지방정부의 연구개발 을 최상위 차원에서 조정하고, 예산을 배분하는 것임

연구개발 내용 또는 수행과정에서 요구되는 설비가 지역 또는 지역의 대학 간 협력이 필요한 경우, 이를 위한 예산투자 또는 공동인프라 구축 등에 관한 의사결정을 담당함

[그림 3-15] 독일의 연구개발시스템

자료: 과학기술정책(2017년 3월)

연구개발 기획 및 평가는 국가과학심의회(German Council of Science & Humanities, Wissenschaftsrat) 에서 맡고 있음

중요한 과학기술정책 의제에 대한 권고와 제안, 거시적 관점에서 기존 사업들에 대한 평가와 기획, 공공부분의 과학기술 연구기관에 대한 성과평가를 수행

연구개발 기획과 평가는 연구개발체계 운영에 있어 매우 중요며 이 기구의 의사결정 방식에 대해 좀 더 세부적으로 살펴보면 그림과 같음

국가과학심의회는 과학위원회와 행정위원회로 나뉘어져 있다. 과학위원회는 독일연구재단(DFG), 막스플랑크 연구회, 헬름홀츠 연구회, 대학총장협 의회에서 공동으로 추천한 24명의 과학자들과 대통령이 지방 및 연방정부의 동의를 얻어 추천하는 일반시민 8명의 총 32명으로 구성

사안에 따라 소위원회 (committees)와 워킹그룹을 꾸려 세부 의사결정을 논의하고 사무국(Secretariat)을 두어 의사결정에 필요한 전문지식을 지원받음

[그림 3-16]  국가과학심의회 조직구조

자료: 과학기술정책(2017년 3월)

연구지원기관으로서 대표적인 기관은 독일연구협회(German Research Foundation, Deutsche Forschungs Gemeinschaft)로 독일정부가 연구 개발을 지원하는 방식은 크게 연구프로젝트에 대한 지원과 연구기관에 대한 지원으로 나누어짐

연구기관에 대한 지원의 규모와 절차 등에 대한 의사 결정에 있어 가장 큰 영향력을 가지고 있는 것은 독일연구협회로 독일 내 대학 및 출연(연)구기관의 지원과 관리를 맡고 있으며, 예산은 연방과 지방정부로부터 마련됨

독일의 연구개발주체는 대학과 공공 연구기관, 민간연구기관 및 민간기업 연구소로 2014년 기준 공공부문의 연구기관은 약 1,000개 이상으로 연구인력 면에서 약 35만 명이 연구활동을 수행하고 있음

2) 평가 및 특징

공공 연구기관에 초점을 두어 살펴보면 다음과 같음

4대 연구회 소속 연구소, 연방정부 소속 연구소, 지역에 산재한 아카데미 있음

4대 연구회는 막스플랑크 연구회 (Max-Planck-Gesellschaft, 이하 MPG), 프라운호퍼 연구회(Fraunhofer Gesellschaft, 이하 FhG), 헬름홀츠 연구회(Helmholtz Association of National Research Centres, 이하 HFG), 라 이프니츠 연구회(Gottfried Wilhelm Leibniz Science Association, 이하 WGL)가 있음

공공연구기관들은 각기 특정 부분의 연구에서 강점을 가짐으로써 전체 연구개발체계를 원활하게 운영할 수 있는 기반을 제공

프라운호퍼 연구회(FhG)는 약 80개 기관들과 함께 주로 응용연구를 하고 있음

헬름홀츠 연구회(HGF)의 18개 연구센터는 자연과학, 공학, 생명과학 영역에서 “전체 사회에 중요한” 연구 테마들을 다루는 것을 목표로 거대 기구들과 광범위한 학술 인프 라들을 운영

막스플랑크 연구회(MPG)는 현재 82개 기관 과 함께 주로 기초연구를 하고 있으며 특히 재정적 혹은 시간적 비용투입이 필요한 연구 분야에 주로 참여

라이프니츠 연구회(WGL)의 82개 기관들은 인식과 응용 중점 기초연구와 관련해서 “전체 사회적으로 중요 한” 문제들을 다루고 서비스, 인프라 서비스, 자문 서비스를 다양하게 제공

연구회 및 각 연구주체들의 성격은 아래 그림과 같음

[그림 3-17] 독일 공공부문 연구주체들의 속성

자료: 과학기술정책(2017년 3월)

4대 연구회 외에 주요 연구개발 주체로서 연방정부 산하 연구기관이 있으며 정부가 요청하는 연구 목표에 충실한 연구를 수행하고 있으나, 본질적으로 연구의 독립성을 추구하고 있고 그 외에 지역 아카데미 등과 같은 연구수행주체가 있음

연구환경 변화에 따른 연구회 운영전략의 변화와 쟁점

2000년대에 들어 독일 행정부는 신공공관리론의 관점에서, 과학기술분야에서도 매년 증가하는 연구개발 투자비용에 상응하는 성과를 창출하는 관리시스템의 도입이 필요하다는 입장을 취함

정부의 연구개발자금 지원에 대한 의존도가 높은 대학이나 공공연구기관들은 정부의 이러한 방침에 따라 지금까지와는 다른 생존전략을 만들어야 하는 상황이 됨

연구개발 예산배분, 연구 개발 기획 등을 둘러싼 새로운 거버넌스를 구축해야 할 필요성이 각 연구주체별(대학, 연구회, 연구기관 등)로 제기됨

성과중심 연구개발 정책에 대한 막스플랑크 연구회의 대응으로 네트워크 확대와 연구회 강화를 실시

정부가 성과중심의 연구개발정책을 추구함에 따라 기초연구를 중심으로 하는 막스플랑크 연구회나 산하에 기초연구기관을 상당 수 두고 있는 라이프니츠 연구회 등에서 연구주체들 간의 ‘수평적 협력’을 촉진하게 됨

막스플랑크 연구회의 경우, 대학과의 협력에 대한 외부적 수요가 컸으며 국내외적 연구네트워크 구축을 실시

개별 연구소들의 연구사업 기획 시 필요한 연구의 사회적 유용성 입증의 부담을 연구회 차원에서 맡도록 함

외부 상황변화에 대응하면서 MPG는 네트워크의 외연확대 및 Max Planck Innovation이라는 사회경제적 가치창출을 위한 기업을 탄생시키고, EU Framework 또는 독일연구재단(DFG) 등과 같은 제 3섹터로부터의 연구자금 확보를 위한 경쟁에 더욱 적극적으로 변화

융합연구 필요성의 증가에 대응한 헬름홀츠 연구회는 POF 예산배분의 투명성 확보를 둘러싼 논의가 이루어짐

독일의 연구개발 거버넌스 논의의 상당부분은 ‘문제중심형 연구의 증가’와 ‘연구개발 거버넌스 구축’의 어려움에서 비롯됨

헬름홀츠 연구회가 시도한 프로그램 중심의 예산배분(Programmorientierte Förderung, POF) 방식은 ’문제해결형 연구개발‘에 대한 예산배분시스템 구축을 위한 한 시도로 거시적 대형연구를 기획하고, 연구회 내 여러 연구센터들을 네트워킹하여 경쟁을 원칙으로 예산을 지원

센터들은 재정지원을 받기 위해 연구주제에 대한 전문성이 아니라, 연방정부의 정책적 지침들과 센터 연구의 연관성을 증명하기에 급급하다는 비판 제기

헬름홀츠 연구회 재정 중 정부지원의 90%가 연방정부 지원이기 때문에 중앙정부에 대한 종속성이 매우 높아짐

막스플랑크는 담당조직이 자체적으로 예산 투입의 결정권한을 갖고 있고, 연방 정부와 주정부가 각각 절반씩 기부를 하여 중앙정부에 대한 종속성 높지 않음

프라운호퍼 연구회는 산업계와의 연관성이 많고 연방정부나 독일연구 협회로부터 투입되는 공적자금이 상대적으로 적은 비중을 차지하여 중앙정부에 대한 종속성이 높지 않음

연방정부 소속 연구기관들의 경우, 정부가 정한 연구목표에 충실한 연구성과를 내야 한다는 미션을 갖고 있으나, 동시에 연구기관으로서 연구의 독립성을 가지고 있음

정부소속 연구기관에 대한 평가는 행정부가 직접 시행하지 않고, 국가과학심의회가 하고 있으나 이러한 경우 해당 연구기관이 투명한 의사결정시스템을 갖추고 있지 않아 연구기관의 연구성과나 연구기관 운영에 대해서 다소 비판적 시선이 존재함

4. 선진국 연구개발에서의 자율성과 책임성

가. 독일의 하르나크 원칙(Harnack principle)

독일의 경우 연구책임자(director)에게 막강한 자율권을 부여하는 전통을 유지

연구책임자는 임용시점에 약속된 연구비 예산이 매년 보장되므로 소신과 의지를 가지고 연구를 지속할 수 있음

매 2년마다 전문적 해외평가를 받아 연구과제의 계속여부를 결정

Harnack principle을 요약하면, “최고의 인재를 발굴하여 영입한다. 그리고 연구수행에 관련된 모든 권한은 연구책임자가 가진다. 정부는 약속된 예산을 지원하지만 간섭하지 않는다.”로 요약할 수 있음(노환진 외, 2016)

막스플랑크연구회(MPS) 소속 모든 연구소는 독립적 주제를 채택해서 연구수행

새로운 주제로 연구할 연구소가 필요하게 되면 외부 전문가들과 내부 교수들이 모여서 Director를 선정하고 선정된 director가 원하는 연구소를 만들도록 해 줌

이러한 Harnack principle은 기존 대학연구소와 차별화되어서 MPS만의 독특한 시스템으로 발전함(조만형, 2016)

MPS는 대부분의 연구비가 정부로부터 지원됨에도 불구하고 연구기관 자율성과 독립성이 보장되며 주요 기관운영 특징은 다음과 같음

보완의 원칙(Principles of Subsidiarity): 대학이 감당하기 어려운 연구를 수행함으로써 대학 기초연구를 보완하는 역할 수행

첨단분야의 원칙(Principles of Emerging Fields): MPS는 다학제적 연구가 필요하며, 제도적 유연성과 국제지향성을 지닌 첨단 연구 분야에 집중

저명한 학자의 원칙(Principles of Eminent Scientists): 해당분야 내 세계적 수준의 학자를 발굴하여 연구소 설립과 운영을 일임하며, 연구소장은 연구비 범위 내에서 자율적으로 연구비 지출과 연구수행 가능(조만형, 2016)

하르나크 원칙은 지금까지 100년을 이어오며 막스플랑크연구회를 뒷받침하는 정신이 되고 있음

MPS는 1~2년간 세계 최고 과학자들 중 수많은 후보자를 검증해 최고의 연구 리더 1명을 선정, 은퇴 전까지 연구의 자율성과 예산 지원을 보장

선정된 연구리더의 1~2%는 노벨상급 성과를 거두는 등 세계적인 기초과학 연구성과의 지속적 창출 가능(조만형, 2016)

나. 영국의 홀데인원칙(Haldane principle)

오늘날 영국의 7개 연구회(Research Council)의 설립배경과 운영원칙으로 채택된 홀데인원칙(Haldane principle)

정부정책을 뒷받침하기 위해서 정부가 지속적인 지식의 획득과 연구에 지원을 해야 함

일반연구를 담당하는 부처는 과학자들과 긴밀한 관계를 가져야 하고 타 부처들이 연구결과를 활용할 수 있도록 제안해야 함

이러한 형태의 조직은 새로운 자문위원회를 구성하여 만들어야 하고, 자문위원회는 해당 분야의 전문지식과 경험을 가진 전문가들로 구성되어야 함

지식연구부의 장관은 부처의 전문성에 근거하여 임명되어야 하고, 지식연구부는 정부부처 중에서 중요한 위상을 가져야 함(노환진 외, 2016)

시대적 흐름 속에서 변모한 홀덴원칙(Haldane principle)은 2008년 수정 확정

연구자들이 구체적인 연구의 우선순위를 가장 잘 결정할 수 있음

정부의 역할은 전반적인 전략을 수립하는데 한정

과학의 독립성 확보를 위해 연구회는 과학자들로 구성해야 하며 연구회의 기능에 정부는 개입할 수 없음

홀데인 원칙의 주요 결과 중 하나는 연구회(RC, Research Council)의 설치

정부는 연구회의 종류와 각 연구회가 어떤 영역을 담당해야 하는가를 결정

정부는 자문위원들의 자문을 받아서 전반적인 정부연구비의 규모와 이 중에서 각 연구회에 배분할 예산의 규모를 결정

각 연구회는 독립기관으로서 어떤 연구과제를 지원할 것인가를 연구자 커뮤니티의 동료평가(peer review)를 통해서 선정

연구비는 연구자들이 설정하고 판단하는 엄격한 기준을 충족한 과제들에게만 지원(조만형, 2016)

홀데인 원칙은 연구의 자율성과 독립성을 강조하며 정부기관이나 정치가가 아닌 연구자자치(self-governing)를 통한 과학발전을 지향

영국 과학기술정책에서 Haldane 원칙은 아직도 영국의 과학기술정책에서 유효하게 작동하고 있으면, 오늘날 영국 각 연구회(Research Council)의 자치원칙을 Haldane 원칙이라고 함(조만형, 2016)

다. 미국의 부시원칙(Bush Principle)

Vannevar Bush가「Science, the Endless Frontier」라는 보고서에서 연구의 자율성을 핵심 철학으로, 정부의 과학기술 지원을 위한 5가지 원칙을 제시

정부지원이 어떤 형식으로 이뤄지든, 장기간의 기초 연구가 수행되기 위해, 펀딩의 안정성이 확보되어야 함

NSF의 구성원은 정치적 개입을 막기 위해서 해당 일에 적합한 능력과 관심만을 기준으로 하여 선발된 인재로 구성해야 함

각 기관은 연구사업을 지원할 때 연방정부 밖에 있는 조직을 계약 혹은 연구비(grant)를 통해서 지원해야 하며, 이러한 기관은 산하에 연구소를 설립하여 운영해서는 안 됨

대학 및 연구기관에 대한 기초연구의 지원은 지원에서 그쳐야지, 그런 기관이 어떻게 내부적으로 정책을 만들고, 사람을 관리하고, 연구의 범위와 방법을 정하는 지에 대해 정부가 간여해서는 안 됨

연구는 질에 대한 일정 기준만 통과하면, 나머지는 연구자들이 자유롭게 진행할 때 가장 생산적인 결과물이 생성

공적 펀드를 받는 기관에 대해서 연구의 성격, 범위, 그리고 방법에 대한 철저히 독립성과 자유를 보장하되, 대통령과 국회에 대하여 책임을 분명하게 져야 함

여기서 주목되는 부분은 과학연구 지원의 기준은 사회적 목적이나 외부의 이익을 위한 것이 아닌 과학 내부적 기준에 의해서 정해져야 하므로 일반 시민이나 비전문가의 참여는 배제

시민사회에 책임 등은 고려되지 않고 대통령과 의회에 대해 행정적인 책임만을 지는 것으로 되어 있었다는 점(조만형, 2016)

라. 소결

선진국의 R&D 지원 제도화 노력

선진국에서는 연구개발이란 체계적인 기반으로 과학적, 기술적 지식을 창출하는 창의적인 활동으로 인식

R&D 지원의 제도화를 위해 National Science Foundation (NSF)외 다양한 국립연구소 및 NASA 설립

NSF는 연구비 내에서 연도별 협약 없이 자유로운 연구하는 ‘Grant 제도’운영

연구자는 최소한의 행정부담(보고, 연구비 집행 입력)만 지고 연구에 몰입 가능

<표 3-> 미국 NSF의 Grants(연구 장려금) 제도

세부유형	정의
Standard Grants (표준연구장려금)	-NSF가 일정기간(대개 3년)동안 정해진 수준의 연구비를 제공하는 연구보조금 지원방식
Continuing Grants (계속연구장려금	-당초 연구기간 종료 후에 아래 조건 하에서 계속 지원하는 경우, 통상 연구자의 신청에 따라 지원 -(연장조건) 연구결과가 긍정적이고 자금 사정상 지원이 가능한 경우에 한하여 계속 지원하는 경우통상 연차보고서 접수 및 승인을 전제
자료: NSF

NSF(미)와 EPSRC(영) 보고서는 제출하되 평가는 미실시, JST(일)는 단계별 보고서를 기반으로 평가 실시

NSF는 순수 과학 지원을 기관의 목표로 삼고 있기 때문에 연구의 경제적 유용성과 같은 가시적인 성과를 낼 책임을 연구자들에게 부과하지 않고, 과제지원서 평가와 대중용 결과보고서 제출 및 공개의무만 부과

과제지원서의 평가 항목과 기준 ‘학문적 우수성(Intellectual Merit)’과 ‘사회적 영향력(Broader Impacts)’을 두고 있음

학문적 우수성에서는 지식 증진에 대한 기여도, 연구자의 자질과 능력, 과제의

창의성, 제안된 연구 활동의 체계성과 자원 접근성 등의 항목을 평가(윤지웅, 2017)

<표 3-> R&D 지원 제도화 노력 비교: 미, 영, 일 사례

구분		미NSF	영EPSRC	일JST
보고서 제출	중간	O	X	O
	최종	O	X	O
평가	중간	X	X	O
여부	최종	X	X	O
자료: 윤지웅, 2017

Ⅳ. 우리나라 과학기술 정책수행체계 이슈 분석

1. R&D 기획과 예산 측면

가. R&D본질을 간과한 기획/예산배분의 문제

재정사업과 연구개발사업 동일시 문제

R&D 사업 기획과 예산 주기 사이의 불일치

기획과 예산 체계 사이의 거리로 인하여, 기획 과정에서의 우선순위 및 철학 등이 예산 편성에 적극적으로 반영되지 못함

기술발전주기가 갈수록 빨라지고 있어, 예산 편성 프로세스, 회계연도 등의 이유로 적기에 예산 투입이 이루어지지 못하여 투자 효율성이 떨어지는 사례 증가 예상

박근혜정부 때까지 형식적으로 연구개발예산의 배분․조정은 과학기술 담당 부처 (국과심 포함)에서 이루어지나, 실질적인 예산 편성을 기획재정부가 계속 담당

현장 의견 수렴 및 전문성 확보 등을 위해 배분․조정을 과학기술 담당 부처에서 전담하나, 실질 편성까지 이어지지 않아 전문성 등이 최종 예산에 제대로 반영되지 않는다는 한계

연구개발 현장에서는 하나의 사업, 심지어 하나의 과제까지 과학기술 담당 부처, 기재부 등의 관리를 받는 절차로 인하여, 예산 확보를 위해 대응해야 하는 행정 부담만 증가하였다는 비판 존재

과학기술 법령 역시 종합적인 정비와 과학기술계 현장 의견 반영이 부족하여, 혼선을 부추기고 있다는 의견이 있음

준정부기관 체계로 인한 관리 중심의 국가연구개발투자

우리는, 정부부처가 연구관리 전문기관에게 연구관리 업무를 위탁하고, 국회와 기획재정부로부터 확보한 연구예산을 배분하여, 연구방향을 조정함

미국의 경우, NASA, NIH, NIST, NL 등 정부기관이 미션을 수행하다가 부딪치는 기초연구 문제를 대학에게 Extramural Program의 형태로 외주(<그림 4-1> 참조)

[그림 4-] 정부 연구비 배분구조의 비교

자료: 노환진 외(2016)

국과심 등 조정기제의 제한적 기능으로 인한 혁신체제의 제한

국가과학기술심의회에 민간위원의 참여가 이루어지고 있으나, 위원회라는 운영 형식의 한계 등으로 인해 역할이 제한적이라는 의견

그간 예산 배분·조정을 포함한 과학기술혁신체계의 거버넌스는 매 정부마다 변화해 왔으며, 이로 인해 변화한 혁신체계가 충분히 정착할 시간이 부족한 상황이 반복되어 왔다는 비판이 존재

국가과학기술심의회(2013~)가 존재함에도 불구하고 과학기술전략회의(2016~)까지 설치되어 종합조정체계에 중복이 발생했다는 지적도 존재

｢과학기술기본법｣ 제9조에서는 국가과학기술심의회의 심의사항을 명시하고 있다. 그러나 정부는 이 법의 개정 없이 국가과학기술심의회의일부 기능을 과학기술전략회의로 이관

이에 따라, 국가과학기술심의회가 ｢과학기술기본법｣에서 정한 종합조정기능들을 충실하게 수행하기 어려워졌고, 과학기술정책분야 의사결정체계도 혼란(권성훈, 2017:4)

이에 문재인정부는 국가과학기술심의회와 과학기술전략회의를 폐지하고 국가과학기술자문회의로 기능을 통합·이관하나, 다만 현행 국가과학기술자문회의법은 자문회의 기능을 '자문'에만 한정짓고 있어 과학기술심의회 등과의 통합을 위한 법 개정이 필요한 상황

연구개발성과와 관료 및 정치적 성과의 동일시

새로운 정권이 들어서면 정부는 그 정권이 요구하는 국정방향(녹색성장, 창조경제 등)에 부합하는 방향으로 연구사업 기획을 추진하고, 국정방향 중심의 연구비 배분을 통해 전문기관과 출연연 연구자들에게 연구과제를 새롭게 기획 및 추진할 것을 요구함

다시 정권이 교체되면 지난 정권의 국정방향과 관련 연구사업들은 대부분 “폐기”하고 평가하고 또 다른 연구개발 사업을 기획하고 추진함

이들 주제에 연구비를 투입하기 위하여 새롭게 예산을 확보하기 보다는 기존에 진행되고 있는 연구사업의 예산을 감축(노환진 외, 2016:139-140)

연구개발사업을 담당하는 공무원은 매 5년마다 바뀌는 정권이 요구하는 성과에 매진할 수밖에 없으며, 매년 받는 개인별 업무평가를 잘 받기 위해서는 연구성과를 독려하지 않을 수 없는 실정

새 정권이 들어서서 새로운 발전방향을 제시하면 정부는 이에 부응하는 연구사업을 제시하고 모든 연구기관이 여기에 동참함에 따라 연구자들은 주제선정의 자율성이 제약받는 상황

여러 연구기관이 이 사업에 참여하게 되면 부처는 상부로부터 일을 잘 한 것으로 평가. 또 다시 정권이 바뀌면, 정부는 기존의 연구사업에 문제가 많다고 평가하고 과제를 탈락

과제탈락으로 얻어지는 재원으로 다시 그 다음 정권의 정책에 부응하는 연구사업을 설계하고 투자(노환진 외, 2016)

나. 분산된 부처별 R&D사업 추진에 따른 이슈

사업 간 유사·중복 조정에 대한 이해 부족

과학기술 R&D의 특성 상 적절한 수준의 중복 과제 수행이 요구되나, 이에 대한 인식 부족

중복성 검토가 필요 이상으로 강화되어 사업 기획 및 수행에서의 경직성이 발생

연구분야 간의 융복합 추세로 인해 중복성 판단이 더욱 어려워지고 있어, 이에 대한 현실적 반영이 필요

전문성이 결여된 사업기획

기획기능에서의 연구자 배제

예산의 큰 흐름에 대한 합의가 없이 해마다 정부연구 개발투자의 방향이 설정

투자방향과 별도로 기획재정부가 예산을 편성하여 정부 간 비효율이 발생

따라서 연구개발 현장에서는 중장기적정책 목표에 대한 이해와 공감대가 형성되지 않은 채, 해마다 파편화된 예산 운용에 따라 연구개발활동을 수행(홍성주, 2016, 144)

R&D사업 설계 시 소수에 의한 폐쇄적인 기획

소수의 연구자가 집단을 기획하여 기술 환경을 제대로 반영하지 못 한다는 지적 지속

아주 구체적인 RFP까지 작성하여, 기획자 이외의 다양한 학자의 참여를 방해하는 요인으로 작용

RFP기획을 서둘러 소수의 전문가 집단에 의해 수행되고, 기획의도에 대한 명확한 접근이 어려운 상황

소수의 폐쇄적이고 구체적인 기획이 연구자의 도전성와 창의성에 제한을 주고 있는 상황(과기정통부, 2017)

정치적 사업기획에 따른 국가 전체차원의 중장기적 전략 미흡

정부 R&D 투자 확대가 정부부처별 예산 확보 경쟁으로 이전

부처별 사업 기획관리를 위한 전문관리기구의 양산

[그림 4-] 정책과 관리의 연계성 부족으로 인한 문제

자료: 이민형(2017)

연구개발사업의 정치화 또는 관료화로 인해 연구개발 투자방향의 목표 및 기본방향이 매년 변경될 위험이 존재하며, 또한 예산배분조정과정에서도 이해관계 및 다른 논리에 의해 투자방향이 변경될 위험성도 존재(이형진, 2015:59)

우리나라 연구개발 사업기획의 경우 부처별 연구개발 예산 편성이 확정된 이후 사업이 기획되는 구조로 연구개발사업들이 추진됨

부처 수준에서의 사업 방향 및 예산 등 계획을 기반으로 예산이 배정되며, 배정된 예산 하에서 세부적인 사업이 기획되는 구조로 이루어짐에 따라 연구개발전략과 목적에 따라 세부사업이 결정되지 못하고, 예산규모에 의해 사업 내용과 범위가 결정되는 문제점이 존재 (이형진, 2015:59)

2. R&D 관리 측면

가. 자율성을 저해하는 행정부담 증가

연구비 집행의 행정부담과 자율성 침해

본래 의미의 “출연금(出捐金)”이란 연구 개발 사업의 목적을 달성하기 위하여 국가가 반대 급부 없이 예산이나 기금 등에서 연구 수행 기관에게 지급하는 연구 소요 경비를 의미

그런데 우리는 출연금의 취지를 잘 살리지 못하고 “보조금”처럼 관리하며, 현재 출연금의 관리에는 「보조금 관리에 관한 법률」을 적용하고, 감사를 수행

현실 여건을 반영하지 않아 자율성을 저해하는 연구비 사용원칙

“정확한 연구비 계상”을 원하지만 연구 과정이 근본적으로 불확실하므로 100% 정확한 예산 책정이란 불가능

“합목적적 연구비 집행”이 되어야 하는데, 이렇게 하면 현행 시스템에서 불법으로 간주가 사례가 많음

증빙서류 관리 및 비치를 요구하고 있지만 실제적 활용 용도가 크지 않은 과도한 증빙서류 요구

부처별 상이한 규정과 잦은 개정으로 인한 혼선 초래

「국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정」은 2001.12.19 제정, 2002.3.10 시행 이래 총 32차례나 개정

공동관리규정 외 각 부처별 R&D 관련 규정이 별도로 제정 및 운영 중이며 전체적으로 약 110개의 규정이 존재

부처별/전담기관별/사업별 규정들이 상이하고 비일관적이고 수시로 변해 연구현장에서 혼선 초래(김소영, 2016)

규정이 워낙 복잡하고 수시로 변하다보니 고경력 연구자도 숙지하기 어려운 상황이며, 이공계 출신 연구책임자의 경우 법률, 세무, 회계 이해도는 현행 복잡하고 모호한 관련규정을 준수하기에 불충분함(김소영, 2016)

현재 일부 지원기관에서는 연구과제추진비는 직접비의 10% 범위 내에서 계상 가능하며 정산 면제 허용

한국산업기술평가관리원, 정보통신기술진흥센터 등은 정산을 면제하고 있으나, 한국연구재단 등 일부 기관은 내부 정산지침을 그대로 적용해 여전히 정산하여 연구자에게 불필요한 행정부담을 지움

통합된 연구비관리 시스템의 필요성 인식하고, 최근 통합연구비시스템 구축 중

연구비관리 전산시스템도 서로 별도로 운영되므로 복잡함

<표 4-> 부처별 연구비관리 시스템

부처명	연구관리 시스템	연구비 관리 시스템
미래부	Ernd (연구재단)	Ezbaro
산업부	itech (산기평), Genie (에기평), PMS (진흥원)	RCMS
환경부	ECO-PLUS	ECO-CMS
자료: 과실연(2016). 과실연 연속토론회 자료.

연간 감사원 감사로 적발되는 부정집행액 환수금액보다 부처별/전담기관별로 운영하는 연구비관리시스템 구축비/유지비가 더 과다

나. 안정적 연구관리 기능의 어려움

부처의 승인없이 자율적으로 책임지고 결정할 권한이 없어, 무늬만 전문기관임  (권한에 대한 법적 제도적 기반이 없음)

독일은 연구수행단계에 따라, 영국은 연구분야에 따라 역할과 미션이 명확히 규정되어 있음도 주목할만 함

연구관리 전문기관의 재원구조의 편차

연구관리 전문기관의 재원은 출연금과 기획평가관리비가 주를 이루고 있는데 기관별 조달재원의 비율이 다르고, 기획평가관리비 관련규정 및 책정방식이 다름에 따라 기관운영상의 안정성이 저해

유형3에 속한 기관은, 기획평가관리비 내에서 관리대상 총 사업비를 운영하고 기관운영비에 사용된다. 이로 인해 기관운영 상 무리가 있는 것으로 판단

연구기획평가비 계상기준의 부재로 인해 부처가 임의로 책정요율을 적용하여 기관별 과소·과다 책정 문제가 발생하고 있으며, 기관 및 사업별 특성으로 인해 일률적인 산정기준을 정하는 것이 용이하지 않음(<표 4-2> 참조)

<표 4-> 주요 전문기관별 기획평가관리비 조달재원 현황(‘14년)

구분	연구관리전문기관명
유형 1 (정부출연금+기획평가사업+사업내 기획평가사업관리비)	(미래부)한국연구재단/정보통신기술진흥센터
유형 2 (정부출연금+사업내 기획평가사업관리비)	(산업부)한국산업기술진흥원, (복지부)한국보건산업진흥원, (중기청)중소기업기술정보진흥원, (해수부)한국해양과학기술진흥원, (농식품부)농림수산식품기술기획평가원, (기상청)한국기상산업진흥원
유형 3 (사업내 기획평가사업관리비)	(산업부)한국산업기술평가관리원/한국에너지기술평가원, (국토부)국토교통과학기술진흥원, (환경부)한국환경산업기술원
자료: 미래창조과학부(2016)

인건비 확보를 위한 과도한 수주경쟁으로 인해 연구성과 저하

인건비 확보를 위한 노력에 보다 집중하게 되어 연구성과 창출이 어려움

출연연은 정부과제에 인건비가 포함되므로 정부정책을 따라갈 수밖에 없는 상황이며, 정권에 따라 요구되는 주제가 바뀔 것이므로 출연연에서 최적의 생존방식은 준비된 연구능력이 아니라 유연한 변신 능력(합종연횡 능력)임

기관고유사업 조차 연구자의 전문성을 키우기 보다는 차후의 과제도출용으로 활용될 수밖에 없음

연구자는 자신의 전문성을 심화시킬 이유도 없고 여유도 없으며, 연구의 안정과 몰입은 애초에 기대하기 어려워 창의성은 불가능

정규직은 연구비 수주를 위해 외부활동에 집중할 수밖에 없음으로(정부, 정치권, 기업, 전문기관) 자주 나가므로, 연구실은 항상 비정규직 위주로 운영

인건비 확보를 위한 지원인력 축소 상황 발생

PBS로 인해 과제를 수주할 수 있는 연구원이 중요하기 때문에, 지원인력(ETA)이 퇴직하면 연구직으로 채우고, 정원을 감축하라면 지원인력을 감축하므로 연구직의 비중이 너무 높음

ETA 비중이 매우 부족함: ETRI(8.3%), 생기원(14%), 기계연(19.5%), 생명연(20.2%), 항우연(23.4%), KIST(28.2%) 등

연구직이 행정업무와 기술 지원업무를 담당할 수밖에 없으니 연구효율은 낮아지게 되고 연구원의 불만이 높아짐(노환진 외, 2016:222)

다. 연구수행 주체의 고유기능 수행의 어려움

전문기관에서 정책 분석, 정책 결정, 정책 집행까지 하도록 부처가 요구하고 있어, 이 업무가 출연연 등 연구수행주체들에게 전가된다는 의견 있음

1990년대 이후 출연(연)의 전략이나 미션은 상위 과학기술정책의 실천 방안 정도로 구성되고, 연구소 내 구성원들의 참여를 통해 만들어지지 못함으로써, 정치적인 슬로건으로 그칠 뿐 이해당사자 집단이나 조직 구성원들에게 규범력을 부여 하지 못함(김용환 외, 2000; 김정흠 외, 2000)

출연(연)과 전문연구기관의 관계는 1970년대 이래 현재까지 지속적으로 제기되고 있으며 이를 해결하기 위해 출연(연) 통폐합 및 구조조정이 여러 번 단행되었으나 개선 효과가 미비(황지호 외, 2008; 박기주, 2014)

출연(연)의 기능 중복 문제와 밀접하게 정부의 연구 관리 효율성에 대한 의문이 제기되면서 정부의 투자 효율성, 연구성과 효율성의 문제도 함께 논의 되고 그 개선안으로 예산 지원 방식의 변경, 산학연 협력 정책의 시행 등을 추진 하였으나, 출연(연) 기능 중복 문제와 마찬가지로 개선 효과가 미비(김갑수 외, 2004; 이민형 외, 2012)

<표 4-> 출연연의 역할과 임무에 대한 비교

구분	내용
한국	「공공기관 운영에 관한 법률」 및 「과학기술분야 정부출연(연)구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률」, 「국가과학기술연구회 정관」등에 출연(연)의 역할 및 임무에 대한 명확한 규정 부재
독일	프라운호퍼, 헬름홀츠 등의 연구회는 연구회 정관에 역할과 임무를 명시함으로써, 독일 연구혁신체계 내에서 상호보완적인 관계를 유지
영국	연구회는 1965년 제정된 과학기술법(Science and Technology Act)에 의해 설립되었으며, 이와는 별도로 운영협약서, 재정각서 등을 통해 생명공학 및 생물학 연구회와 기업혁신숙련부(BIS) 간의 관계 및 역할 규정
자료: 고영주 외(2015)

세부사항들까지 정부조도로 수행토록 되어 있어 연구기관의 기관고유사업 조차도 정부의 검토를 거쳐야 예산이 배정

전문연구기관의 연구계획을 정부의 행정부서에서 검토하는 관행이 지속되고 있는데, 이는 법률상 한계에 기인

「과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률」 제10조에는 연구기관의 독립성과 자율성을 보장한다고 규정되어 있지만, 제13조에서는 모든 것을 심사를 받도록 규정하고 있음

과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률

제10조(자율적 경영의 보장 등) ①연구기관은 연구와 경영에서 독립성과 자율성이 보장된다.

②연구기관의 장(이하 "원장"이라 한다)은 연구기관의 경영 혁신을 위하여 필요한 조치를 하여야 한다.

제13조(예산 및 사업계획의 승인 등) ①중앙행정기관의 장은 매년 연구기관에서 연구하는 것이 타당하다고 인정하는 과제에 대한 우선순위와 필요한 예산 등을 적은 의견서를 대통령령으로 정하는 바에 따라 미래창조과학부장관에게 제출할 수 있다.

②미래창조과학부장관은 제1항에 따라 제출된 의견서 등을 종합적으로 검토하여 매년 3월 31일까지 다음 사업연도 연구기관의 예산 요구 시 적용되는 사항에 관한 기준(이하 이 조에서 "예산요구기준"이라 한다)을 연구회에 통보하여야 하며, 연구회는 이를 연구기관에 통보하여야 한다.

③연구기관은 대통령령으로 정하는 기간 이내에 예산요구기준에 따라 다음 사업연도의 예산요구서 및 사업계획서를 작성하여 연구회에 제출하여야 한다.

⑤연구회는 제4항에 따라 심의한 연구기관의 예산요구서 및 사업계획서를 총괄하여 대통령령으로 정하는 기간 이내에 미래창조과학부장관에게 제출하여야 하며, 미래창조과학부장관은 이를 중앙행정기관의 장에게 통보하여야 한다.

⑥연구기관은 국가의 예산이 성립되었을 때에는 연구회의 정관으로 정하는 바에 따라 해당 사업연도의 예산 및 사업계획을 연구회에 제출하고, 그 승인을 받아야 한다. 이 경우 제5조제3항에 따라 지방자치단체가 출연한 지역조직의 해당 사업연도 예산 및 사업계획은 연구회 제출 전 해당 지방자치단체와 협의할 수 있다.

⑧연구회는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제6항에 따라 승인한 예산 및 사업계획을 미래창조과학부장관에게 제출하여야 한다. 제7항에 따라 변경 승인한 경우에도 또한 같다.

따라서 출연연이 수행하는 기관고유사업도 정권이 요구하는 연구방향으로 단기실적에 목표를 둘 수밖에 없으며, 결국 출연연이 전문적이고 미래적인 성과를 내지 못하는 구조(노환진 외, 2016:183-185)

연구관리 전문기관의 정체성 이슈

법적인 지위와 책임성의 측면에서, 연구관리 전문기관의 권한이 위탁인지 또는 대행인지에 따라 기관의 성격이 다르게 나타날 수 있는데도 불구하고, 현행법에서는 연구관리 전문기관의 역할을 모호하게 규정

이는 연구관리 전문기관이 사업이나 과제의 성관관리에 책임을 갖고 일할 수 있는 환경을 제공하지 못하고 있다고 판단

예를 들어, 산업기술혁신촉진법 11조 4항은 산업기술평가관리원이 기획, 관리, 평가를‘대행’과‘위탁’할 수 있다는 규정이 혼재되어 있음

법적인 지위와 책임성의 측면에서, 연구관리전문기관의 권한/역할이 법률마다 상이하게 규정

기관장 리더십 발휘 어려움

출연연의 기관장 임용은 법률에 근거를 두고 공모방식을 통해 후보자를 모으며 이사회에서 결정한 후, 정부의 승인으로 확정하는데 정치적 영향을 받는 구조

과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률

제11조(임원과 그 직무) ①연구기관에는 원장 1명을 둔다.

②원장은 이사로서 연구기관을 대표하고, 그 경영의 책임을 진다.

③원장은 임명된 날부터 대통령령으로 정하는 기간 이내에 연구기관의 경영 목표를 연구회에 제출하고, 그 승인을 받아야 한다.

④원장이 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없는 경우에는 연구기관의 정관으로 정하는 사람이 그 직무를 대행한다.

⑤연구기관에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 감사(監事) 1명을 둘 수 있다.

⑥ 감사는 연구기관의 업무 및 회계를 감사(監査)한다.

제12조(임원의 임면 및 임기) ①원장 및 감사는 연구회 이사회의 의결을 거쳐 이사장이 임면(任免)한다.

②제1항에 따라 원장을 임명할 때에는 그 후보자를 공개모집하거나 대통령령으로 정하는 원장 추천위원회의 추천을 받아야 한다.

③원장은 상임(常任)으로 하며, 그 임기는 3년으로 한다.

④감사의 임기는 3년으로 한다.

⑤원장 및 감사의 임면에 관한 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다.

⑥이사장은 제2항에도 불구하고 제28조제1항에 따른 연구기관의 평가 결과 원장 재임기간 중 해당 연구기관의 연구 실적 및 경영 내용이 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 경우에는 해당 원장을 재선임할 수 있다. 이 경우 이사회는 제24조제2항 단서에도 불구하고 연구회 재적이사 3분의 2 이상의 찬성으로 의결하여야 한다.

구정권에서 임용된 기관장이라는 이유로 임기 중에 기관장을 교체하는 일은 자율적 연구 분위기를 위축시키며 높은 행정비용을 지불하게 됨

선진국의 경우 10년 이상 재임하는 기관장이 많으나, 우리는 3년 임기를 재임하는 경우는 거의 보기 어려우며, 임기조차 채우지 못하는 경우가 잦아 연구기관의 일관된 발전 및 연구에 어려움(<표 4-2> 참조)(노환진 외, 2016:194)

연구회 체제 출범 이후 연구회 구성원과 연구기관장의 실질적인 권한 제약도 출연(연)의 위상 정립 및 연구 효율성 제고를 저해하는 요인으로 꼽히고 있음(황지호 외, 2008)

연구전략 및 목표관리 관점에서 살펴본다면, 독일 프라운호퍼 및 헬름홀츠 등의 연구회는 연구회 정관에 역할과 임무를 명시하고 있었음

또한, 연구회 산하연구소는 연구전략 및 포트폴리오를 자율적으로 수립하며 연구회는 산하연구소 간 전반적인 조정자 역할을 수행하는 것으로 밝혀졌음(박기범 외, 2016:62-63)

<표 4-> 연구회 이사장 및 출연(연) 기관장의 지위에 대한 비교

구분	내용
한국	연구회 이사장 및 출연(연) 기관장은 3년을 임기로 연임이 가능하나, 대부분 단임으로 임기종료
독일	연구회 이사장의 경우 통상 5년 이상의 임기로 안정적인 임기 수행 및 연임이 가능하며, 산하연구소장의 경우 특별한 사유가 없는 한 종신직으로 임기 수행
영국	연구회 의장(Chaiman)의 경우 4년의 임기이며, 산하 연구소는 개별 이사회 등을 통해 자율적으로 연구소장의 임기 운영(생명공학 및 생물학 연구회, BBSRC)
자료: 고영주 외(2015)

출연연의 기타공공기관 분류로 인하여 R&D의 특수성이 반영된 정부정책 추진이 어려움

출연(연)은 '공공기관의 운영에 관한 법률'상 기타 공공기관으로 분류돼 인사와 예산, 평가 등에서 여타 기관과 동일한 규정을 적용

2008년 정부가 공공기관의 방만 운영을 억제하고 효율적인 업무 추진을 위해 만든 공공기관 선진화 방안에 따라 기타공공기관으로 분류돼 강원랜드, 정동극장뿐 아니라 국립대 병원들과 같은 지위를 가짐

2010년 공공부문 학력 규제가 폐지됐고, 대졸 초임도 삭감. 예산 운용과 인력도 최소화(헬로디디. (13.05.14.))

이에 따라 정부는 시행령 개정을 통해 법률상 '기타공공기관'으로 분류된 출연(연)구소를 '연구목적기관'으로 분류하는 작업을 진행

정부출연(연) 공공기관 별도 분류 관련 기재부 의견(‘17.08.25. 제도기획과)

* ‘연구목적기관’의 병렬적 분리·신설은 시장성·기관규모 등으로 유형을 구분하는 현행 공운법 체계와 부합하지 않음

*‘연구목적기관’은 업무 성격에 의한 분류로서 현행 공운법 체계와 배치되고, 지정기준이 이원화되어 운영에 혼란 우려

* 현행 분류(공기업·준정부)는 UN, IMF, EU의 기준(시장성)을 준용하여 마련

⟹ 현행 공운법 분류체계 등을 고려한 별도의 정부대안 제시

현재 정부는 법이 아닌 시행령을 개정해 출연(연)을 기타공공기관 아래 연구목적기관으로 분류하겠다는 방침

현행법과 마찬가지로 공기업과 준정부기관을 제외한 공공기관을 기타공공기관으로 지정하되, ‘기재부 장관이 기관의 성격·업무 특성 등을 고려해 대통령령이 정하는 바에 따라 기타공공기관을 세분해 지정할 수 있다’는 단서조항을 신설할 계획

<표 4-> 국회 공운법 개정안과 정부 대안 비교

구분	현행	개정안	정부 대안
제5조 (공공기관의 구분)	① 기획재정부 장관은 공공기관을 공기업·준정부기관과 기타공공기관으로 구분하여 지정하되, 공기업과 준정부기관은 직원 정원이 50인 이상인 공공기관 중에서 지정한다.	①... 공기업·준정부기관·연구목적기관과 기타공공기관으로 구분하여 지정하되,...	① (현행 유지)
	④ 기획재정부 장관은 공공기관 중 제2항의 규정에 따른 공기업과 준정부기관을 제외한 기관을 기타공공기관으로 지정한다.	④ 기획재정부 장관은 제1항에 따라 연구목적기관을 지정하는 경우 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 연구기관 중에서 지정한다. *과기연, 경사연, 특정연	④ ... 이 경우 기획재정부 장관은 기관의 성격 및 업무 특성 등을 고려해 대통령령이 정하는 바에 따라 기타공공기관을 세분하여 지정할 수 있다.
제14조 (공공기관에 대한 기능조정 등)	① 기획재정부 장관은 주무기관의 장과 협의한 후 운영위원회의 심의·의결을 거쳐 공공기관이 수행하는 기능의 적정성을 점검하고 기관 통폐합·기능 재조정 및 민영화 등에 관한 계획을 수립하여야 한다.	① ... 이 경우 연구목적기관에 대하여는 기관의 성격·업무특성을 반영하여야 한다.	① .... 이 경우 법 제5조4항 후단에 따라 지정된 기타공공기관에 대하여는 기관의 성격 및 업무 특성을 반영하여야 한다.
제15조 (공공기관의 혁신)	② 기획재정부 장관은 제1항의 규정에 따른 경영 혁신을 지원하기 위하여 운영위원회의 심의·의결을 거쳐 관련 지침의 제정, 혁신 수준의 진단 등 필요한 조치를 할 수 있다.	② ... 이 경우 연구목적기관에 대하여는 기관의 성격·업무특성을 반영하여야 한다.	② ... 이 경우 법 제5조4항 후단에 따라 지정된 기타공공기관에 대하여는 기관의 성격 및 업무 특성을 반영하여야 한다.
자료: 기획재정부 신용현 의원실 제공, 동아사이언스(170830) 재인용.

시행령은 법에 비해 구속력이 약해 시행령에 의거해 출연(연)을 연구목적기관으로 지정하게 되면, 언제든지 정부가 지정 여부를 좌지우지 할 수 있다는 단점이 있음

3. R&D 성과평가 측면

가. 연구개발 활동의 본질을 인식하지 못한 평가제도의 구축과 운영

R&D사업은 위험이 내재된 활동으로 인식하지 않고, 다른 일반재정사업과 동일시하여 평가함

평가제도를 지속적으로 체계화하려는 노력의 결과, 성과지표 수가 지속적으로 늘어나고 있고, 평가제도도 지속적으로 늘어나고 있음

연구영역의 스펙트럼이 서로 다르기 때문에 상대평가가 불가능함에도 불구하고 일반적 평가방법을 활용

기관장의 취임직후 제출하는 경영성과계획서(임기 내 달성할 목표를 명시)를 심의․확정하고 임기 말에 종합평가하여 그 결과를 기관장 연임, 예산조정, 성과급 차등지급에 적용

2005년 <국가 연구개발 성과평가법> 제정 및 2006년 <제1차 국가 연구개발 성과평가계획(2006-2010)> 수립으로 본격화된 정부연구개발 사업 평가는 R&D 사업이 대형화, 다부처 확대로 평가 단위가 사업에서 과제로 확대되어옴

<표 4-> 연구개발 평가제도 변천

도입(1980년대)	확산(1990년대)	정착(2000년대)	혁신(2010년대~)
특정연구개발 사업 추진(1982년)	특정연구개발사업 대형과제 추진(국책연구사업 1990년, 선도기술개발사업 1992년) 특정연구개발사업 평가방식 전면개편 (1993년) 공업기반 사업을 통한 대형과제 추진(1994년, 특연사 평가방식과 유사)	국가연구개발공동관리규정 제정(2001년) 국가연구개발성과평가법 제정(2005년) 제1차 국가연구개발성과평가계획 수립(2006년) 기초과학연구사업평가지침제정(2007년) 지식경제기술혁신사업 평가지침 제정(2008년)	제2차 국가연구개발성과평가계획 수립(2010년) 과제평가 표준지침 제정(2014년) 정부R&D혁신방안(2015, 2016년) 단계협약과제 연차평가 폐지
자료: 류영수(2017), 재구성.

불신에 기반한 관리 및 평가에 따른 부작용

포지티브 규제, 광범위한 정산 및 감사 등으로 인해 행정 부담이 증가하고, 이로 인해 연구몰입 환경을 저해하여 창의적인 연구의 방해 요인으로 작용

실제로 가장 최근 연구자 대상 설문(2017년 8월)에서 연구자가 어려움을 느끼는 순위는 감사 대응과 같은 사후 평가와 관련된 항목으로 나타남

[그림 4-] 연구과정 중 연구자가 책임감과 어려움을 느끼는 순위

자료: 이재훈·이나래(2017)

사전평가와 사후평가의 비대칭

과학기술 연구개발의 고유한 특징인 불확실성과 리스크로 인해 연구개발평가는 늘 사전평가와 사후평가의 비대칭성 발생

연구개발 리스크를 감안한 사전평가 방식 개선 방안 검토 필요

지원사업을 결정하기 위한 연구개발사업 사전평가에서 과학기술 연구개발의 고유한 특징인 불확실성과 리스크를 다양한 방식으로 고려할 필요가 있음

기존의 사전평가에 쓰이는 순현재가치(NPV, net present value)나 투자수익률(ROI, return on investment)은 연구개발의 불확실성 및 리스크 뿐만 아니라 지원시기나 투자금액의 비가역성을 고려하지 않는 문제가 있음

적절한 투자 수익률을 계산하기 위해서는 다양한 상업화 가능성에 대한 분석, 공공 및 민간 부문 각각에 대한 비용편익분석, 연구개발지원 기간 및 타이밍에 대한 분석을 통해 불확실성 및 리스크에 대한 고려가 필요함

평가제도 간 연계성 부족

평가 단위 및 내용의 전환 및 다변화 필요성

지금까지 R&D 성과평가는 주로 과제 단위, 사업 단위로 연구개발비 투입에 대한 책무성을 평가하는 방식으로 이루어져 과제 및 사업별 미리 정해진 정량적 목표 달성 여부만을 따짐

과제 혹은 사업이 아닌 정책 단위 평가를 통해 국가 정책적 목표 부합 여부 역시 고려해 연구성과를 사회적 가치(예: 국민 삶의 질) 증대 여부 등 다각도로 평가할 수 있음

R&D 성과평가를 목적에 따라 책무성, 지식생산, 발전적 관점 등으로 구분하고 도전성과 창의성이 필요한 연구는 책무성보다 발전적 평가중심으로 전환하여 컨설팅형 평가를 통해 연구성과 제고(고용수 외, 2016)

[그림 4-] 평가목적 및 배경 고려한 다양한 R&D 성과평가 관점

자료: 고용수 외(2016)

예를 들어 기관평가 시 중소기업 지원, 일자리 창출, 기술사업화 체계 구축 등 종합적인 경제발전 기여도 외로도 산학연 융합, 협동연구 활성화, 단기계약직 축소, 여성과학기술인 지원, 우수연구원 정년연장 등 진화된 연구생태계 조성을 위한 국가 정책에 부합하는 내용을 평가항목에 반영 가능 (미래창조과학부 2013)

질적평가에 있어 성과창출 시간에 대한 고려가 부족

성과창출까지의 시간적 고려요소들이 충분히 반영되지 못하고 있으며, 평가제도 간의 연계도 모호.(<그림 4-6> 참조)

[그림 4-] 질적 평가의 방법, 내용, 그리고 그에 따른 장애요인

자료: 이상현·정상기(2017)

출연(연) 소속 연구자들의 질적 우수성 평가에 대한 인식 조사 결과 정성평가 만족도가 정량평가 만족도보다 낮았음 (이상현·정상기 2017). 정성평가 기관의 질적 우수성 평가 만족도는 부정적인 응답이 41.7%, 긍정적인 응답이 27.4%였던 반면(n=929), 정량평가 기관의 질적 우수성 평가 만족도의 경우 각각 38.2%, 34.2%였음 (n=1020).

질적 평가는 정량적 성과지표 활용과 정성적 전문가 평가(비계량)로 나뉨

이 중 정량적 성과지표의 경우 성과창출까지의 시간적 고려요소들이 충분히 반영되지 못하고 있으며, 평가제도 간의 연계도 모호 (김지영·이해곤 2014; 이상현·정상기 2017)

과학적 성과 분야 외 기술적, 경제적, 사회적, 인프라 성과 분야까지 총 5개 분야에 대한 성과지표가 존재하지만 지표에 대한 합의 부족

논문 편수 대신 채택하고 있는 Impact Factor (IF)는 학술지 지표로 개별 논문의 질적 지표로 보기에는 한계가 있으며 중소기업지원도 결국 지표화가 될 경우 보여주기 식 활동이 만연해질 우려 존재

현재 정량적 성과지표가 질적 평가방식으로 바뀌고 있으나, 본질적인 내용은 결국 논문, 특허, 기술이전 등 기존 항목에서 벗어나지 못해 안전과 관련된 표준이나 규격과 같은 다른 종류의 연구성과를 반영하지 못함

정성적 전문가 평가의 경우 전문가 풀(Pool) 부족으로 인해 평가자 전문성이 의문을 불러일으키고 있으며, 더불어 평가자의 책임성과 평가문화 신뢰성이 저해됨

출연연 소속 연구자들의 질적 우수성 평가에 대한 인식 조사 결과 정성평가 만족도가 정량평가 만족도보다 낮았음* (이상현·정상기 2017)

정성평가 기관의 질적 우수성 평가 만족도는 부정적인 응답이 41.7%, 긍정적인 응답이 27.4%였던 반면(n=929), 정량평가 기관의 질적 우수성 평가 만족도의 경우 각각 38.2%, 34.2%였음 (n=1020).

전문성과 공정성 모두를 갖춘 평가단 구성을 위해 평가위원 풀을 광범위하게 마련하여 질적평가의 질을 높이고 평가에 대한 신뢰도와 만족도 제고 필요

나. 지나친 공정성 강조로 인한 전문성 저해

상피제(인력풀)로 최고 전문가 배제

상피제도로 인해 연구의 권위자들이 포진한 주요학교 교수들이 배제되어 연구실적이 부족한 교수들도 주로 심사

전문성 부족 및 사업 취지에 대한 이해 부족

특정 학연 등 인맥에 의한 선정과 단장 혹은 PM이 선호하는 평가위원 선정

획일적 단기평가 중심으로 인한 도전성 저하

논문 등 단기성과 중심으로 평가하여 장기과제 도출을 저해하고, 실제 연구보다 보고서작성 및 평가에 많은 시간 할애(과학기술정보통신부, 2017)

평가위원은 짧은 평가준비, 발표평가 내용에 치중한 평가 수행

대부분 서면평가는 당일 전문가 7-10인 으로 구성되며, 평가기간도 2개월 이내로 짧은 수준

전문성에 맞지 않은 과제를 심사하게 됨(<그림 4-7> 참조)

[그림 4-] 연구과제 평가의 주요 이슈

자료: 류영수, 2017:20

4. 최근 정부의 이슈 대응 노력

과학기술정보통신부와 과학기술혁신본부 설립 이후 도전적 연구문화 조성과 창의적 연구성과 창출을 위해 연구자 중심의 연구 환경을 만들고자 다양한 정책을 기획 중에 있음

문재인 정부 과학기술 정책철학(연구자 주도, 창의‧도전형 연구가 가능한 시스템 마련) 이행을 위한 활동

과학기술정보통신부는 최근에 공정성 전문성 책임성 확보를 위한 “R&D프로세스(일명 알프스) 혁신방안”을 마련

자율과 창의를 제고하는 기획

다수가 참여할 수 있는 집단 기획

가이드라인 제시를 통해 자율성을 촉발하는 열린 과제제안서 제시

공정하고 전문적인 과제선정을 위한 제도 개선

상피제 완화 및 충분한 평가시간 확보

연구자/과정중심 평가로의 전환

연차평가의 폐지와 컨설팅 중심의 점검

연구몰입을 위해 최종평가 제외과제 확대

연구자 중심의 행정절차 간소화

절차와 양식의 간소화, 신뢰/청렴문화 조성

최근 출범한 과학기술혁신본부는 “연구자 중심의 연구제도 혁신기획단”을 구성 및 추진 통한 현장중심 제도개선

대학, 출연연, 기업, 연구관리 전문기관 등 연구개발 활동의 직접적인 현장 이해관계자들에게 모든 연구개발활동 관련 제도 개선에 대한 현장의 의견수렴 중

과학기술정책의 신속한 수립과 변화를 이끌어내기 위해, 과학기술계에서 그간 지속적으로 제시된 이슈들과 해결방안을 검토

R&D 시스템과 여건에 대한 현장의 인식 조사

범정부 차원의 전주기 프로세스 개선사항 도출

관리제도 정비

Ⅴ. 미래 과학기술 정책수행시스템 구축방안

1. R&D 기획 및 예산 측면에서의 자율성과 책임성 확보

가. 정치적 고려를 일부 배제한 연구개발 기획/예산배분 시스템 시도

예산편성 시 정치적 고려를 일정부분 배재한 연구개발 예산편성 시도

연구집단이 직접 연구계획을 수립하고 집행할 수 있도록, 정부(미래부)가 기회를 주는 것이 창의성을 촉발하는 방법

독일 프라운호프 연구회(FhG)는 연방정부 및 주정부로부터 묶음예산을 받고 이것을 독립적으로 7개 그룹 57개 연구소에 배분

일본의 총합기술연구소(AIST)는 일본 경제산업성(METI)으로부터 중기목표와 묶음예산을 받아 산하조직(23개 센터, 22개 연구소, 62개 Initiative)에 배분(노환진 외 2016:187-188)

선진국의 경우를 보면 정부가 연구기관 지원하는 경우, 협의체의 합의를 거쳐 Block-Funding을 지급

기관만의 고유 미션에 해당하여 기관의 존립과 관련된 사업예산은 고정으로 하여 묶음 예산방식으로 검토를 최소화하고, 이외의 사업들은 검토의 탄력성을 유지하는 등 차별화

고유 미션에 해당하는 사업의 규모가 전체가 되지 않도록 일정 비율의 가이드라인을 설정하는 것이 필요

독일의 경우, 고등교육협약, 연구혁신협약 등 정부-대학-연구계 간의 합의를 통해 연방정부가 추구하는 과학기술 진흥 프로그램에 대해 묶음 단위로 다년 예산을 운영(홍성주, 2016:144)

예산편성 주체별 효율적 역할 분담 강화 필요

연구회의 전문성, 출연(연) 자체의 전문성을 최대한 활용하여 정부 및 예산당국은 큰 가이드라인과 총액을 제시하고 그 틀 안에서의 세부전략은 전문가들에게 권한을 주고 맡기는 것이 효과적인 체계일 것임

구체적인 내용과 현실을 가장 잘 아는 연구수행주체에게 스스로 책임을 지어주고 열심히 할 기회를 주는, 책임과 자율의 원칙이 필요

출연(연)에 예산의 미시조정 등 예산편성과정에 대한 막중한 책임감을 부여함으로써 예산확보 전략 보다는 예산을 잘 활용하는데 좀 더 신중할 수 있도록 유도해나가야 함(박소희, 2017:145)

연구개발성과와 정치적·관료적 성과와의 분리

감사원, 국회 등 외부에서는 본질적으로 연구개발활동은 위험(Risk)이 내재해 있다는 점, 국가의 연구개발투자로부터의 “학습과 훈련의 축적” 중요함 인식 필요

단기적인 정치적 주기(cycle), 일반재정사업예산 주기(cycle)와 장기적인 연구개발사업관리 주기(cycle)가 일정부분 분리될 필요

연구개발사업 및 과제의 특성에 따라 관리 주기 차별화 필요

연구개발 전주기를 총괄하는 수평적 플랫폼 조직 구축 필요

지금까지의 요구된 컨트롤타워는 통제와 조정의 의미가 강했음

과거 논의 및 실행된 컨트롤타워 체계는 과학기술정책 및 사업의 종합조정과 부처간 협력강화에 초점을 맞추고 있음

종합과학기술심의회, 과학기술장관회의 등의 다양한 시도가 있었으며, 1999년 국가과학기술위원회를 설치하며 본격화

과학기술혁신정책이 관 주도, 선형 모형에서 혁신체계 중심의 시스템으로 전환되었음에도, 거버넌스는 통제와 조정 중심의 컨트롤타워에 머물고 있음을 보여줌

혁신체계는 비단 정책 조정 뿐 아니라 연구주체 간 교류·협력을 포함한, 매우 다양한 혁신주체의 역할을 포함한 시스템 관점의 접근이 중요(<표 5-1> 참조)

<표 5-> 혁신주체별 역할 예시

대학: 과학기술 인재육성과 기초단계(순수, 목적) 연구개발 활동 중심

기업: 경제적 부가가치와 고용 창출 극대화

- 연구개발성과의 상용화를 위한 응용, 개발, 제품화(패키징, 통합) 및 내부 경쟁력 강화 등 상업적 목적의 연구

공공연구기관: 국가 전략적·선택적 육성 분야에 대한 원천/응용기술 확보·확산

- 기초연구시스템 실패와 시장실패를 보완하는 역할 수행

출처: 3차 과학기술기본계획

그 동안의 “컨트롤타워”의 요구는 예산 배분·조정과 유사중복 방지 등의 관리형 기능에 치우쳐 있었음

다양한 과학기술 분야 중장기 계획의 연계와 연구개발사업 관리 체계 정비 등의 필요성이 오래 전부터 요구되었으나, 관리 중심의 체계에서는 우선순위가 뒤처지는 현상이 발생하기도 함

국가전략기술 설정 및 우선투자 등 과거의 선택과 집중 정책을 여전히 중요한 전략으로 시행하는 관습을 벗어나지 못함

수평적 연구개발지원 플랫폼은 전략적인 기획을 통해 기초연구·인력양성·전략적 투자 등을 전주기적으로 수행하도록 설계·운영

거시적 관점의 미래전략을 수립하고, 이에 맞추어 과학기술 혁신 정책과 연구개발 투자를 시행하는 방향으로의 개선 필요

관 주도 수직적 컨트롤 타워가 아닌 연구자 참여에 기반을 둔 수평적 네트워킹 중심의 체계

정부가 민간보다 풍부한 정보를 가지고 우월한 판단을 하던 시대는 지났으며, 특정한 혁신주체가 정보를 독점하거나 우월성을 가질 수 없음

정보의 발생 및 전달 주체가 과거에 비해 복잡해지면서, 원래의 정보가 의사결정자에게 그대로 전달되는 경우가 드물고 중간과정에서 요약과 재해석을 거칠 수 밖에 없음

소수의 의사결정자는 불완전한 정보, 제한적인 시각과 사고에 기반하여 의사결정을 하게 됨

정치적 이슈, 정부 조직과 정권의 변화에 영향을 받지 않는 장기 지속가능한 조직의 운영이 필수

최근 정부의 개편 방향은 거시적으로 바람직하나, 여전히 컨트롤타워 관점의 접근이 존재함

국가과학기술심의회와 과학기술전략회의를 폐지하고, 각 기능을 과학기술자문회의로 이관하여 심의･의결과 자문 기능을 뒷받침하는 조직 간의 연계 강화를 추진

국가과학기술자문회의 구성 시 성별·연령별 적정배분, 경제·사회분야 위원 보강 및 전문가 참여 확대를 통하여 다양한 사회적 의견 수렴을 추진

과학기술총괄부처의 기능을 혁신적인 연구지원체계 구축, 기획-예산-평가 선순환 구조 정착, 연구개발 예산 관련 총괄ㆍ조정 기능 강화, 과학기술혁신 전반으로 확대

기초 원천 분야 연구개발은 과학기술총괄부처에서 통합 수행하고 타부처는 특정 산업(기업) 수요 기반의 R&D로 역할 분담하도록 개선 중

각종 R&D 관리규정, 시스템 및 서식 일원화·간소화로 연구몰입형 환경을 구축하고, 이를 지원하기 위해 연구관리 전문기관을 정책대상별·기술분야별 특성을 고려하여 소수의 기관으로 정비 추진

이와 같은 정책은 연구 현장의 수요를 적극 반영한 것으로, 보다 강한 추진력으로 정책이 실현될 수 있도록 지원하여야 함

과거의 컨트롤타워 정책은 여전히 유효하나, 미래지향적 플래닝타워 기능의 도입은 여전히 고려되지 않고 있어, 이에 대한 논의 및 지속적인 거버넌스 개선이 요구됨

법률 조항 체계의 정비를 통한 R&D 재정의 독립성 보장

국가재정법 제7조에 규정된 국가재정운용계획과 과학기술기본법 제7조에 규정된 과학기술기본계획 간의 일관성을 제고하기 위해 양 법조문간 연계조항에서 연구개발 예산의 독립성을 인정하는 문구를 추가

국가재정법 및 과학기술기본법 상에, 연구개발 재정의 독립적 운영 또는 탄력 적 운영에 관한 조항의 신설을 고려할 필요가 있음(홍성주, 2016)

과학기술 연구지원 목적의 별도 회계 (기금 및 특별회계) 설치․운용을 검토할 필요가 있음

나. R&D사업 추진 시 전문성에 대한 인정과 책임성 강화

연구자 주도의 전문성을 인정하는 사업기획

각 사업부처가 운영하는 프로젝트의 도출과 기획은 연구를 직접 수행할 집단(출연연)과 전문기관이 함께 담당해야 할 수 있음

기술확보 자체를 궁극적 목적으로 하지 않고 사회 문제 해결하려는 것이 중요

이를 위해 출연(연)에 및 연구관리 전문기관의 정책기획기능이 보강되어야 하며, 출연연이 그 기획 결과를 정부 부처에 제출하면 정부 부처가 검토하여 연구비를 지급하고 사업 담당자를 파견하여 연구활동 초기단계에서부터 참여하게 함으로써 연구성과를 부처업무에 반영하게 해야 함(노환진 외, 2016:187)

정부부처는 기술 예측을 통한 국가정책의 우선순위를 설정하고, 전략분야(산업, 기술)을 탐색·발굴

미국의 경우 OSTP 주도로 기술 예측 프로세스 진행 및 전략기술(Critical Technology) 후보 발굴·선정

범부처적 조정이 필요한 테마의 경우, NSTC 산하에 소위원회를 구성하여 조정 권한 부여

※ (예시) NITRD(네트워킹 및 정보기술 연구개발)프로그램 추진을 위해 25개 부처 및 기관이 참여하며, NITRD 소위원회에서 조정

연구의 자율성 증진을 위한 연구자 주도의 기획 기능 강화 방안

영국의 경우, 홀덴원칙(Haldane Principle)에 따라 연구기금을 정치가가 아닌 연구기관이 결정한다는 대원칙을 설정하고 있음

독일의 경우, 고등교육협약, 연구혁신협약 등 정부-대학-연구계 간의 합의를 통해 연방정부가 추구하는 과학기술 진흥 프로그램에 대해 묶음 단위로 다년 예산을 운영

일본의 경우, 정부가 연구개발 예산 기능을 담당하더라도, 예산 배분시에는 연구 단위별로 포괄예산을 부여(홍성주, 2016, 144)

연구개발 현장으로부터 제안되는 연구 아이디어를 프로젝트 제안의 형태로 모집하여 평가·선정

미국의 경우 R&D 관리 전문가(PD(Program Director), SRO(Scientific Review Officer))를 중심으로 신뢰에 기반하여 심도있는 기획·평가 진행

연구 분야별 연구자 풀, 과거 선정률 및 국가적 투자 필요성을 고려하여 PD간 협의를 통해 연구비를 확보

※ NIH의 경우 정부 예산을 할당받아 기관 고유임무와 관련된 내부연구(intramural research)와 외부연구(extramural research)를 수행하는 형태로 운영

일본의 경우 JST는 2004년부터 PO 세미나등을 운영하면서 해외의 관련 제도를 벤치마킹하여 PO제도를 운영

해외의 연구지원기관(Funding Agency)의 PO(PM)를 초빙하여 세미나를 개최하여 일본에서의 PO제도의 정착, 나아가서는 각 경쟁적 자금 배분 및 각 경쟁적 연구 자금 제도에서의 특색을 살린 경쟁적 연구 자금 관리제도의 확립에 이바지하는 것을 목적으로 추진

PO는 지속적으로 관련분야의 연구동향을 파악하면서, 사업을 재조정하거나 필요시 신규 사업을 추진하는 등의 조치를 취함

PO는 연구계획 변경에 대한 제언(과제의 축소, 중지, 확대 등)을 실시하여 순발력 있게 연구관리 업무를 수행

[그림 5-] 일본사례에서의 PD․PO의 역할

과학기술진흥심의회

PO 외(연구총괄 ․ 영역 자문위원)

․ 영역설정 시        ․ 전형 시

영역 내용설정	건 수 결정, 테마 선정

공모문서 작성	각 테마 별 예산, 연구기간 설정

공모조건 설정	영역조사

연구영역 결정

연구총괄 결정

연구제안 공모

전형

연구과제 채택

연구영역 운영

연구계획 책정 (각 테마별)

연구계약 체결

연구개시

전략목표

문부과학성

연구개발전략센터

PD(연구주감)

․ 연구영역 조정

․ 연구전체 예산

․ 공모기간 설정

․ 채택건수 설정

자율과 창의를 제고하는 기획을 위해 제안기술범위와 연구방법론까지 상세하게 제시하는 현행 과제제안서(RFP) 제도를 수정하여, 광범위하고 연구분야 및 목적에 따른 가이드라인을 제시하도록 하여야 함

미래에 도전하는 개방형 집단 기획을 위해 상시온라인 기술수요조사 시스템을 운영하는 등의 노력을 정주할 필요가 있음(과학기술정보통신부, 2017)

자율과 책임 중심의 연구개발 생태계 조성

그간 자율적이고 안정적인 연구환경을 위한 노력이 있어 왔음

한국형 Grant 제도의 정착: 연구자가 연구에 몰두할 수 있도록 한국형 Grant 방식을 적용하여, 연구 종료 후 결과평가 대신 추후 과제 신청 시 기존 성과 중심으로 평가

성실실패용인제도의 정착: 실패한 과제라도 성실히 연구한 것으로 인정되는 경우, 참여제한 및 연구비 환수 등의 제재 조치 면제 또는 감면

우수과제에 대한 후속연구지원 및 차상위 사업과의 연계 강화: 우수성과 과제에 대한 후속연구지원 및 차상위 사업 지원을 통해 과제 간 연계성을 강화하고, 우수 연구자의 안정적 연구환경 조성

역량단계(신진‧기본 → 중견 → 리더)를 고려한 균형적 지원:  기본연구 등 풀뿌리 연구지원의 지속적 확대로 안정적 기초연구 기반을 확충하여 연구자의 잠재역량 발현 및 우수연구성과 실마리 창출, 우수 성과 창출의 중추 역할을 수행하는 중견‧리더연구자 지원을 강화

전문기관, 연구기관 등으로의 과감한 권한 이양 및 자율성 부여로 연구의 자율성과 전문성을 강화

성실한 연구수행의 책임을 질 수 있는 방안을 강구하고, 정책실명제 및 정보공개 확대 등을 함께 추진

기획 및 평가 전문가의 pool 확대를 위한 국외 전문가 활용 강화, 전문가 선정 시스템의 고도화

사업의 특성 혹은 수행주체 등에 따른 연구관리 전문기관의 기능 이관, 통폐합 등을 통해 관리 기능의 전문화 및 현장친화형 전문기관 운영

부처별 규정을 통합한 관련 법률 제정 등의 제도 정비 실시

범부처 간 협력을 통해 연구비 집행 및 정산 관련 혼선을 최소화할 수 있도록 제도 개선 방안 마련

범부처 표준화된 제도는 ｢국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정(공동관리규정)｣에 반영하고, 부처별 관련 규정은 공동관리규정에 반영되지 않은 사항에 한해 최소화

각 부처의 연구비관리시스템의 단계적 통합 추진: 부처별 연구비관리시스템을 이지바로(Ezbaro, 과기정통부), RCMS(산업부)를 중심으로 통합

연구계획서, 보고서, 연구분야 분류 등 연구서식의 표준화 및 간소화를 지속적으로 추진

보고서 분량제한, 중복양식 및 불필요한 항목 삭제, 연차별 소요명세서 삭제, 도식화된 서식 최소화 등

연구자의 연구 수행능력 추가, 연구 방법 구체적 작성, 서술형 기술(개조식 지양), 그랜트 성과 작성 대상 확대

기획과 수행 분리체계에서 통합체계로 전환을 통한 기획의 책임성 강화

정부부처와 출연(연)구기관의 관계 재정립을 통한 책임 추진체계로의 전환이 필요

최근 과총 설문조사 결과 새정부 과학기술 공약 중 ‘자율·책임의 R&D 생태계 조성’이 가장 우선순위가 높았음. 그 중 출연(연)의 ‘연구개발목적기관’ 분류가 가장 높은 관심

‘연구개발목적기관 분류’와 함께 예산·인력 측면에서 실질적으로 기관에 자율성을 부여해야 함

예를 들어 주요사업비 중 기관고유임무수행에 필수적인 예산은 진정한 의미의 고유사업예산으로 배분하여 정부의 정원관리를 완화하고 전체 인력규모는 연구회에서 관리 등

자율성 부여와 함께 출연(연)도 스스로 책임성을 강화해 나가야 함. 즉, 출연(연) 자체적인 전략기획과 성과관리 기능을 대폭 강화하여 정부R&D에서 놓치고 있는 부분을 찾아내고 이를 해소하기 위한 역할을 강화할 필요

[그림 5-] 출연금 비율과 출연금 인건비 비율을 기준으로 한 기관별 최적화방안

자료: 이민형(2017)

2. 집행조직의 거버넌스와 기능 및 역할에 대한 개선

가. 행정부담 축소를 통한 연구에 집중할 수 있는 행정자율성 확보

연구비 집행의 행정부담을 축소하여 자율성 확보

미국의 경우, 대통령실의 OMB가 범부처적 회계원칙을 자금의 성격에 따라 몇 가지 유형으로 정하고 각 부처는 자금의 성격에 따라 그 중 하나를 선택하는 방식으로 정산

우리나라는 연구비 성격을 미국의 grant보다 더 유연하게 하려고 “출연금(出捐金)”제도를 만든 것인데 그 관리는 보조금(subsidies)에 준해서 시행하고 있으니 감사도 많고 불편함이 많음. 출연금 관리를 위한 별도의 법률제정이 필요(노환진 외, 2016:191)

연구비 관리 시스템 상에서의 연구비 집행 입력항목 등 간소화할 필요

연구비 세목별 연구비 정보 입력 항목을 축소할 필요가 있음

연구과제추진비의 정산 면제를 확대하여 모든 부처에서 동일 규정을 적용받을 수 있도록 공동관리규정의 개정 필요

통합관리시스템 도입을 통한 성과 제고

연구비통합관리시스템 편의성 제고를 위해 집행의 경우 세목 간의 조정이 가능하도록 설계할 필요가 있음

시스템에 직접입력 방식 외, 집행정보 파일을 직접 업로드하고 다운로드 할 수 있도록 수정할 필요가 있음

나. 연구관리 전문기관의 안정적·효과적인 기능수행 위한 재정적 애로 해소

전문기관, 연구기관 등으로의 과감한 권한 이양이 가능한 제도 보완

전문기관, 연구기관 등으로의 과감한 권한 이양 및 자율성 부여로 연구의 자율성과 전문성을 강화

책임성을 담보할 수 있는 방안으로써 정책실명제 및 정보공개 확대 등을 함께 추진

국외 전문가 활용 강화, 전문가 선정 시스템의 고도화

사업의 특성 혹은 수행주체 등에 따른 연구관리전문기관의 기능 이관, 통폐합 등을 통해 관리 기능의 전문화 및 현장친화형 전문기관 운영

부처별 규정을 통합한 관련 법률 제정 등의 제도 정비 실시

연구관리 전문기관의 안정적인 조직의 운영 및 관리 여건 마련

연구관리 전문기관의 매년 사업을 기획, 관리, 평가함에 있어 안정적 임무수행을 위한 운영재원이 명확하게 투입될 필요가 있음

연구관리전문기관의 출연금을 확대하는 한편, 연구기획기능을 강화하고, 중앙부처에 의한 기획평가비 심사기능을 더욱 확대하는 것임

기관운영의 역량이 일정수준을 달하고, 역량이 쇠퇴하지 않도록 지원해야 함

연구관리전문기관의 기획기능을 강화하여, 국가 R&D 전체에 대한 구상을 수행하고, 해당 기관에서 수행이 필요하다고 판단되는 사업을 제시할 수 있도록 해야 함

출연(연) 미션과 성과에 적합한 출연금 비율 설정

출연금 비율에 대한 일률적이고 전체적인 확대 논의는 줄일 필요가 있으며, 미션의 공공성, 수행 과제의 연구단계별 집중도, 자체 재원조달 가능성, 환경변화에의 민감도 등의 분석을 통해 적절한 출연금 비율을 설정할 필요가 있음(박소희, 2017:149)

기관별로 예산구조가 잘 구성되었는지, 그리고 확보한 예산을 잘 활용하는 방법으로 논의의 초점을 변화시킬 필요가 있음

상대적으로 기관 미션의 공공성과 기초단계 연구 비율이 높고 자체 예산 조달가능성이 낮아서 평균 이상의 출연금 지원이 필요한 기관과 기관 미션의 시장성이나 이윤추구 가능성, 개발 단계의 연구 비율 높은 기관을 구분하여 지원하는 것이 필요함

다. 연구수행 주체의 고유기능 수행할 수 있는 제도적 여건 확보

중점 연구사업을 반영한 출연(연) 유형화

공공연구기관들이 각기 특정 부분의 연구에서 강점을 가짐으로써 전체 연구개발체계를 원활하게 운영할 수 있는 기반을 제공받을 필요가 있음

독일의 경우 4대 연구회가 각기 특정 분야의 연구에서 강점을 갖도록 분야를 설정

4대 연구회는 막스플랑크 연구회(Max-Planck-Gesellschaft, 이하 MPG), 프라운호퍼 연구회(Fraunhofer Gesellschaft, 이하 FhG), 헬름홀츠 연구회(Helmholtz Association of National Research Centres, 이하 HFG), 라이프니츠 연구회(Gottfried Wilhelm Leibniz Science Association, 이하 WGL)를 의미

[그림 5-] 독일 공공부문 연구주체들의 속성

자료:  Research in Germany, 서지영, 2017:22, 재인용.

프라운호퍼 연구회(FhG)는 약 80개 기관들과 함께 주로 응용연구를 수행

헬름홀츠 연구회(HGF)의 18개 연구센터는 자연과학, 공학, 생명과학 영역에서 “전체 사회에 중요한” 연구 테마들을 다루는 것을 목표로 하고 있고, 그밖에 거대 기구들과 광범위한 학술 인프라들을 운영

막스플랑크 연구회(MPG)는 현재 82개 기관과 함께 주로 기초연구를 수행하며, 재정적 혹은 시간적 비용투입이 필요한 연구 분야에 주로 참여

라이프니츠 연구회(WGL)의 82개 기관들은 인식과 응용 중점 기초연구와 관련해서 “전체 사회적으로 중요한” 문제들을 다루고 서비스, 인프라 서비스, 자문 서비스를 다양하게 제공

출연연과 연구관리 전문기관 기관장의 책임 및 권한 강화

출연(연)의 역사와 배경, 연구 분야와 임무에 따라 연구와 경영의 요소에도 국가 간 차이가 있을 수 있으나 이를 고려하더라도 출연(연) 운영의 자율성은 벤치마킹했던 독일이나 영국에 비해서도 매우 부족한 것으로 나타남

기관장의 선임과 관련하여 우리나라는 정부가 연구회 이사의 자격으로 이사장 후보 추천 및 의결과정에 직접 참여함

독일의 경우, 연구회의 최고 의사결정기구인 총회와 평의원회에는 산하 연구소장과 연구자들이 참여함

기관장의 임기도 대부분 3년 단임인 우리나라에 비해 독일은 종신 또는 10년 이상의 장기간을 보장받고 있음

연구기관 고유의 특수성을 고려해 인력운용의 자율성을 확보해 주고, 공공기관의 운영에 관한 법률이 아닌 출연(연)법에 의한 평가로 장기적 발전전략을 수립할 수 있는 환경을 마련할 필요가 있음

연구목적기관 지정을 통한 유연하면서도 안정적인 연구환경 조성

출연(연)의 독립성 및 자율성 보장 위한 법인 출연(연) 간 기능 구분과 조정 가능한 구조의 전문성 중심 거버넌스 체계 마련

정부출연(연)구기관의 특수성을 인정하고, 연구자의 자율성을 보장하도록 하는 '출연(연) 연구목적기관지정법' 제정이 고려될 필요가 있음

현행법상 출연(연)은 연구기관의 특수한 임무와 역할을 수행하고 있음에도 기타 공공기관으로 분류·지정. 이로 인해 연구기관의 특수성은 전혀 보장되지 못하고 있으며 출연(연)과 과학기술원 등이 강원랜드, IBK기업은행 등 다른 공공기관과 동일 기준으로 관리(헬로디디, (16.11.03))

출연(연) 연구비는 지난 2002년부터 10년간 89.1% 증가했지만, 공공기관 인적구성원 제한 때문에 인력은 38.4% 늘어나는데 그침(헬로디디, (16.11.03))

공공기관 경영 선진화 등도 동일하게 적용되면서 통폐합이 무리하게 추진되는 등 적지 않은 부작용(헬로디디, (16.11.03))

공운법 상 기타 공공기관으로 분류되는 정부 출연(연)에 그대로 적용될 경우, 정원조정이라는 큰 규제 속에서 연구현장의 실정과 맞지 않는 천편일률적인 공공기관 관리라는 비판이 지속적으로 제기될 가능성 큼

3. 자율과 책임에 기반한 성과평가 시스템 구축 및 운영

가. 자율과 책임의 균형을 이루는 성과평가 시스템 구축

과제 유형별 별도의 성과평가 체제 구축

문제해결형, 과정중심형 연구사업의 확대 및 성과중심형 사업과의 차별화된 운영

사업의 특성에 따라 결과평가 면제 등의 불필요한 평가 제도의 과감한 개선 추진

연구개발 과제를 기초, 핵심, 도전, 발굴, 응용, 사업화 등으로 구분하여 각 과제의 성격에 부합하는 평가지표 개발 필요

아래 연구자 설문 결과처럼 연구의 자유를 중요시하는 연구자일수록 책임성도 중요시하는 경향이 유의미하게 나타남. 이는 연구의 자율과 책임이 서로 대립되는 개념이 아니라 충분히 조화 가능함을 시사

<표 5-> 연구와 자유와 책임 인식간 상관관계

구분		연구의 자유의 중요도	현재 본인의 자유도
법적 책임성	중요도	0.255 (P<.01)	0.035
	충실도	0.121 (P<.01)	0.047
전문적 책임성	중요도	0.381 (P<.01)	0.024
	충실도	0.185 (P<.01)	0.139 (P<.01)
정치적 책임성	중요도	0.229 (P<.01)	0.086
	충실도	0.121 (P<.01)	0.206 (P<.01)
관료적 책임성	중요도	0.151 (P<.01)	0.101 (P<.05)
	충실도	0.105 (P<.05)	0.106 (P<.05)
자료: 박기범 외(2016)

연구관리·효율성 위주에서 연구자 우수성 평가로 전환

연구자 우수성에 대한 심도있는 평가를 위해서는 3~6개월 이상의 충분한 평가 기간을 부여하고 관련 평가 비용을 현실화함으로써 심도 있는 평가가 이루어질 수 있는 환경을 구축할 필요가 있음

2016년 기준 17개 부처 103개 사업, 약 5만여개 과제에 적용되는 「국가연구개발 과제평가 표준지침」(2016.12)에 따르면 서면평가의 경우 2~3주, 온라인평가의 경우 1일~1주일, 대면(발표)평가 및 현장평가는 3~4주로서 선진국에 비해 상당히 짧은 기간에 평가가 이루어짐

미국 NSF나 NIH의 경우 전문지식과 경험 및 연구자 사이 신뢰와 명망을 갖춘 PM/PD의 책임과 권한 하에 6개월 이상 평가를 진행하나, 현재 우리 NRF 신진/중견연구자사업 평가는 2~3개월, 리더연구자사업 평가는 5개월, 산업기술개발 분야는 2개월에 불과함. 따라서 전문성이 높은 평가자도 제대로 평가 자료를검토할 시간이 절대적으로 부족함

혁신과 도전적인 연구 촉진을 위한 사전 평가 집중

연구의 혁신적 아이디어 판단에 초점을 둔 선정평가 중심으로 전환

미국 NIH의 경우 세계최고 전문가 수십 명을 활용하여 독립적인 개별검토 후, 신규평가위원회에서 선정(미국 DOE 산하 ARPA-E), 전문가 심사평가와 절차적 공정성 평가의 2단계 진행(류영수, 2017:25)

연구과제 선정을 위한 의사결정에 충분한 평가기간(연구계획 사전분석, 평가방법, 절차다양화, 평가위원 선정 등) 확보(4개월 이상)

미국 NSF의 경우  연구과제 접수부터 결과통보를 기간이 늘어나는 것을 방지하기 위해 평가기간을 6개월이내 통보를 전체 과제의 75% 이상 하는 것을 목표로 관리 중(류영수, 2017:25)

전문기관의 연구분야별 사전 조사, 성과분석 역량 제고를 통한 전문성 강화

평가 책임자(program officer) 및 평가 전문가(전문기관)의 권한 확대와 기획평가비의내실화(류영수, 2017:25)

과정중심의 질적평가 시스템 확대

질적 평가 중심의 시스템 강화를 추진하되, 질적 지표 중심 평가를 탈피하여 토론평가 등의 다양한 평가방식 운영

연구의 질적 평가는 연구 결과와 연구 과정 두 가지 측면에서 고려할 수 있는데 그동안 질적 평가는 결과적 측면을 중심으로 이루어졌음.

2000년대 중반 연구개발 성과평가가 본격적으로 도입된 후 지난 10여년 양적 평가의 한계에 부닥친 상황에서 질적 평가에 대한 요구와 필요성이지속적으로 제기되었음. 그러나 현재까지 질적 평가로의 개선 노력은 거의 연구 산출 즉 결과의 질적 수준에만 주목하였음

<표 5-> 연구개발 유형과 질 평가의 두 가지 측면

구분	과정적 측면(수단적 가치)		결과적 측면(목적적 가치)
	능률성(효과와 투입간 비율)	적정성(결과 성취에 적합한 수준)	효과성(목표의 달성도)	적합성(결과의 가치)
기초연구	연구자원 능률성, 적정성	연구자원의 수준	지식의 참신성	학술적 가치, 인력 양성
응용연구			특정목적 적용성	문제 해결 역량
실험개발	연구시스템의 제도와 문화		제품의 가능성	공공적 가치, 시장적 가치
자료: 조현대 외(2016)

엄밀히 말해 그동안 <국가연구개발 과제평가 표준지침>이나 연구기관에서 이를 바탕으로 소속 연구자의 연구 성과를 평가하는 질적 평가 기준은 “질적 산출 지표”에 의한 평가임

즉 질적 산출 지표 중심의 결과적 관점에 의한 분석은 협의의 질적 평가라 할 수 있고, 광의의 질적 평가는 연구의 속성을 감안한 연구 과정의 이해와 평가 및 이를 통한 제도 및 인프라 개선 제안까지 포함하는 것임.

최근 새로운 연구개발평가 관점으로 제시되고 있는 발전적 평가(developmental evaluation)에서는 평가를 성공/실패의 판단보다는 학습의 과정으로 이해함

<표 5-> 전통적 평가와 발전적 평가 비교

구분	전통적 평가	발전적 평가
평가 성격	사전 설정한 목적에 따라 성과를 측정하여 성공과 실패에 대한 명확한 판단 제시	실시간 피드백 제공 등 학습의 과정으로 연구 방향과 과정에 대한 창발적 조언
평가자 역할	평가자는 외부자로서 주어진 자료에 근건해 객관적 판단을 내리는 심판관 역할 수행	평가자는 변화를 추구하는 조직의 일부로 해당 조직/임무에 맞게 평가과정을 설계
평가 결과에 대한 이해	시공간을 초월해 일반화할 수 있는 평가 지표에 의한 비교를 통해 외부 자금공여자에 대한 책무성 중시	현재 진행 중인 사업/과제 성격과 맥락에 맞는 조언을 제공하여 궁극적으로 혁신 창출에 협업하는 구조
자료: Patton(2011); 노화준(2013), 재구성.

이제는 질적 평가에 대한 근본적 사고의 전환이 필요한 시점. 현재까지의 질적 산출 지표에 의거한 사업별, 과제별 평가에서 나아가 질적 연구방법론을 활용해 연구의 맥락과 연구자의 의도, 연구개발 과정의 복잡성과 불확실성을 충분히 감안한 심층토론식의 평가가 필요함

결과 측면의 질적 평가에서도 학술 연구의 새롭게 부상하는 altmetrics 등 기존의 질적 지표를 대체 혹은 보완하는 혁신적 지표를 발굴·활용할 필요가 있음

Altmetrics는 alternative와 metrics의 합성어로 소셜미디어/빅데이터를 활용하여 연구성과의 영향력을 기존의 저널(Impact Factor) 혹은 연구자(H-Index) 단위에서 실제 학술적 연구를 담고 있는 개별 논문 단위(Article Level」에서 실시간으로 계량화하는 새로운 연구평가지표임(이현익, 2017)

<표 5-> 연구개발 성과 주요 (질적) 성과 지표 변화

연도	주요 내용
2005년	성과자료 제출 가능한 사업에 한해 시범 조사
2008년	2006년 및 2007년 조사·분석을 통해 입력된 데이터로 처음 성과분석 실시(논문과 특허, 기술료, 사업화 성과에 대한 조사·분석 항목별 통계 제공)
2010년	SCI(E) 논문의 질적 수준을 국제 수준과 비교할 수 있는 질적 지표 개발(상대적 순위보정 영향력지수(R2nIF) 개발
2012년	특허 성과의 질적 지표 분석 강화(기초과학 연계성(과학연계지수)과 삼극특허 질적 분석
2014년	특허 성과 수집 관련 제도 개선, SCI(E) 논문 검증 및 피드백 강화, 기술표 지표 추가, 사업화 지표 개선을 위한 부처 협의
자료: 이현익(2017)

나. 비난회피(Blame Avoidance) 행태를 방지하는 평가 및 감사제도 구축

감사기관, 국회, 언론 등 외부에서는 연구개발활동이 복지 등 다른 재정사업과 다른 점을 인식하고, 비난회피전략을 쓰지 않게 하는 방식이 필요함

연구는 본질적으로 불확실성이 높기 때문에, 위험을 감수하게 하는 시스템이 갖추어지지 않으면, 비난회피적 행태가 나타날 확률 높음

이러한 성격을 이해하고, 사회적으로 용인할 수 있는 정도의 위험 감수노력을 조용히 관리하는 정치적 배려가 필요함

명확한 비리에 대해서는 지적하되, 연구개발 활동은 다른 재정사업 활동에 비하여 그 재량범위가 넓어야 함을 인식한 제도 개선이 필요함

과제 수준 미세 감사 보다는 사업의 궁극적인 목표에 대한 감사 또는 평가가 되어야 함

연구 결과에 대한 성공·실패 이분법적 평가와 그에 따른 제재보다는 연구 과정에 대한 분석과 평가 필요

진정한 연구 성과가 창출될 수 있도록 세부적인 부분에 대해서는 일정 규모의 자율을 주고, 큰 그림에서 선을 넘을 경우 지정한 책임을 지게 하는 제도 필요

관련하여 중간평가가 매우 중요한데 중간평가를 컨설팅화하여 연구가 완전히 끝날 때까지는 그 성공·실패 여부나 성과를 임의적으로 재단하지 않도록 해야 함

평가 시점을 어떻게 잡느냐에 따라 연구과제 평가 결과는 확연히 달라질 것임

예컨대 아래 그림처럼 B 과제가 꾸준히 성과가 올라가고 있음에도 중간에 평가를 하면 여전히 A 과제에 뒤떨어지는 것으로 나타나지만 결과적으로는 A 과제에 앞서게 될 수 있음(<그림 5-6> 참조)

[그림 5-] 평가 시점의 중요성

특히 과제 수준의 중간평가는 실제 과제 수행 내용에 관한 연구 과정상 애로사항과 문제점을 파악하는 컨설팅으로 전환이 필요한 바 최근 컨설팅 방식 중간평가가 여러 사업에서 과제 수준에 적용 중임

아래 그림처럼 단순히 계량지표에 의한 중간평가로는 특정 시점에서 A과제와 B과제의 성과 비교에 머물러 실질적으로 왜 차이가 나는지 파악하지 못함

[그림 5-] 중간평가의 컨설팅화 필요성

미국, 독일은 성과평가의 결과를 예산배분이나 보상 등 통제 관리를 위한 수단보다는 전략계획 수정, 프로그램 운영 개선 등에 주로 활용 (이형진, 2015:60)

우리나라의 경우 성과평가는 단순히 예산과의 연계만 강조하고 있는 경향이 있어 이를 해소하기 위한 방안이 필요

상위평가에서 평가결과가 ‘우수’ 이상 사업은 원칙적으로 예산을 증액하고, ‘미흡’ 판정을 받은 경우는 전년대비 10% 이상, ‘매우미흡’ 판정을 받은 경우에는 전년대비 20% 이상의 예산을 감액(김태근, 2015)

<표 5-> 정부연구개발 평가제도 비교

구분	한국	미국	독일
평가주체	미래부 각 부처/연구회	관리예산처(OMB) 연방소속 연구기관	부처(BMBF, BMBFi등) 공공연구협회(DFG, MPG)
평가 유형	중간평가,특정평가 종료/추적, 기관평가	중점목표 성과검토(분기) 전략목표 성과검토(연차)	사전영향평가 모니터링, 중간/사후평가
평가 관점	지표관점평가, 효율성평가 사업군(정책)평가 등	기관 중점목표 기관 전략목표	전략목표 파급효과/결과
평가결과 활용	예산조정/배분 차기사업기획, 포상 등	의회보고 OMB 검토, 전략계획수정	프로그램 운영개선
주요 사례	목표/지표 적절성점검 유사중복검토, 임무중심형 기관평가	Merit Peer-Review 혁신형 연구 사전 평가	MPG 정기-사후평가 공공연구개발, 혁신과제 평가
특징	목표달성도 중심평가 맞춤형 기관평가	재정성과관점의 재원배분 자율성/책임성	자율성기반 연구지원 수요기반/효과성평가
자료: 이형진, 2015:67, 이태근 2015:189 재인용.

평가부담 완화를 통한 연구 자율성 확대

상기 언급한 <제3차 국가연구개발 성과평가 기본계획> 설문에서 현장 연구자 5명 중 1명은 평가부담 완화를 성과평가의 주요 개선사항으로 거론함

<표 5-> 연구자의 현재 사용시간 vs. 희망 사용시간

구분	현재 사용시간	희망 사용시간	증감율
창의과제연구	11.1	19.6	76%
기관고유사업	27.2	27.7	2%
외부수탁과제	24.5	17.5	-28%
산학연협력활동	3.3	4.7	40%
경제적 전문가활동	3.2	3.8	19%
비경제적 전문가활동	4.8	5.2	9%
학술활동	12.2	16.3	34%
행정업무	13.8	5.1	-63%
총계	100	100
자료: 황석원 외(2012)

2012년 연구자 설문조사에서 현장 연구자들은 평가 준비 등 행정업무에 평균 주당 14시간을 쓰고 있으며 이를 평균 5시간으로 줄이기를 희망하여 조사 항목 중 가장 줄이고 싶은 업무로 나타남(황석원, 2012)(<표 5-7> 참조)

평가부담은 특히 부처 및 전문기관마다 상이한 규정과 관리 체계에 기인하는 측면이 커서 현재 진행 중인 부처간 규정 일원화 작업을 더욱 가속화할 필요가 있음

과제평가에 관한 표준지침이 존재함에도 부처별 연구 지원 목적 및 특성으로 지침 적용에 시차가 존재함(<표 5-8> 참조)

<표 5-> 과제수준 평가부담 완화 관련 11개 부처 대표사업 분석

부처	분석 자료명	평가자료 간소화 (연구계획서)	연차평가→중간 모니터링 대체	소액과제 평가 간소화 (최종평가 폐지)
교육부/ 과기정통부	기초연구사업 시행계획(16.12)	미제시	반영 (신진, 중견연구)	반영 (신진, 중견연구)
산업부	에너지기술개발사업 평가계획/산업기술혁신사업 평가관리지침(16.12)	미제시	미제시	미제시
해수부	해양수산 연구개발사업 관리지침(16.8) 및 운영규정(16.4)	미제시	미제시	미제시
환경부	환경기술개발사업 연구관리지침(16.7) 및 운영규정(16.12)	미제시	미제시	미제시
복지부	보건의료기술연구개발사업 평가지침(17.1) 및 관리규정(16.10)	미제시	미제시	미제시
농진청	농업과학기술 연구개발사업 운영규정 및 지침(17.5)	미제시	일부 반영	미제시
기상청	기상업무 연구개발사업 평가지침(17.2, 개정)	미제시	미제시	미제시
문체부	연구개발사업평가지침(17.6)	미제시	일부 반영	미제시
안전처	국민안전처 연구개발사업 평가지침(17.1)	미제시	미제시	미제시
농식품부	농림축산식품 연구개발사업 운영규정(17.5)	미제시	미제시	미제시
자료: 류영수(2017)

다. 공정성 트라우마 극복과 전문성과 도전성 측면에서의 평가제도 개선

과도한 상피제 등 공정한 평가를 위한 장애요인을 극복하고, 평가자 자질과 책임성 제고 필요

평가 전문성 제고를 위해서는 과도한 상피제를 보다 유연하게 적용할 필요가 있음

최근 발표된 <국가연구개발 과제평가 표준지침> 개정안(2016.9)에서는 특히 전문가 풀이 적은 분야에서는 상피제를 최소화하는 방침을 제시하고 있음

현재 공정성 제고와 피평가자의 후광 효과(halo effect) 방지 차원에서 연구자 개인의 역량보다는 연구계획서의 제안 내용 중심으로 암맹평가(blind review)를 실시하고 있는데 수월성 과제 선정에 어려움을 겪고 있음

기초연구의 경우 중견 및 창의연구 단계에서는 연구 내용만이 아니라 연구자 개인 역량에 대한 검증이 필요하므로 암맹평가를 완화하고, 대신 신진 및 이공학 개인기초연구 등 연구자 역량에 비해 연구내용의 도전성·창의성이 더 중요한 과제에서는 암맹평가를 계속 유지하도록 함

현재 동일기관 소속 연구자 참여불가 제도를 완화하여, 동일기관의 동일학과, 부서 등 소속 연구자 참여 불가로 수정할 필요가 있음

과제별 평가자 구성에 따른 평가부실을 방지하기 위해 분야별 평가단을 운영할 필요가 있음(과학기술정보통신부, 2017)

연구자의 재심 요구 시 전문가로 재심위원회를 구성하고 모든 정보를 검토할 필요가 있음(과학기술정보통신부, 2017)

학회나 단체 등 외부기관의 평가위원을 추천할 수 있게 하여야 하며, 대형 과제의 경우 평가자 명단을 사전 공개하여 상호간 견제 시스템을 확보해야 함(과학기술정보통신부, 2017)

연구의 도전성 평가를 위한 평가위원 전문성 제고

전문성에 기반한 정성평가 확대 필요

<제3차 국가연구개발 성과평가 기본계획> 작성 시 실시한 연구자 설문(국과심 2015)에서 향후 연구개발 평가 개선 방향 중 전문성에 기반한 정성평가 확대가 압도적으로 높은 지지를 받음(<그림 5-8> 참조)

[그림 5-] 제3차 국가연구개발 성과평가 기본계획(안)(2016~2020) 설문조사

자료: 국가과학기술심의회, 2015:5

연구의 도전성 평가는 1종 오류(false positive, 즉 도전적이지 않은 과제를 도전적으로 평가하는 오류)와 2종 오류(false negative, 즉 도전적인 과제를 비도전적으로 평가하는 오류)를 가려내는 전문성이 요구됨

또한 전문성이 뛰어나고 선정평가 시 평가를 성실히 수행한 평가위원이 최종평가에도 참여하는 진정한 책임평가위원제도를 도입할 필요가 있음

현재 한국연구재단에서는 약 5,300명의 국내 우수 연구자 풀을 주요 연구사업/과제 평가에 활용하고 있는데, 이 중 상위 10% 혹은 15%에 해당하는 최우수 연구자 풀을 구성하여 도전적 성격이 강한 연구과제 평가에 투입하고 이들에 대해서는 상피제 기준을 완화해 매우 우수한 연구자들의 평가참여 기회를 확대할 수 있도록 함

궁극적으로 전면적인 책임평가는 평가위원 및 결과를 공개하는 방향으로 나아가야 함. 평가위원/결과 공개는 현재처럼 평가를 통해 성공/실패 여부를 판단하고 등급을 매겨야 상황에서는 불가능하여, 평가 목적을 연구과정 개선이나 연구성과 분석 및 활용에 두는 발전적 평가로의 평가 관점과 체계의 전환이 이루어져야 함

한편 평가위원 전문성 제고는 질적 평가를 가능케 하는 연구관리 전문기관의 평가 역량 제고와 직결되는바 고도의 전문성이 필요한 연구관리 전문기관의 안정적 출연금 확보가 필수적임

아울러 평가 책임자(program officer) 및 평가 전문가·전문기관의 권한 확대와 기획평가비의 내실화를 통해 현실적으로 학문적·기술적 역량을 갖춘 전문가를 평가위원으로 섭외하고 이들의 평가 활동을 충분히 지원할 수 있어야 함

관리위주 평가제도에서 연구자 중심 평가로 전환

연차평가는 축소하고 대규모 및 장기과제에 한해 평가하는 방식 도입 필요

연구 몰입을 위해 최종평가를 제외하고 연구자가 스스로 평가기준을 선택해 보상받는 시스템을 마련할 필요가 있음

이를 통해 실패를 두려워하지 않고 도전하는 평가환경을 조성할 필요가 있음(과학기술정보통신부, 2017)

평가비용 및 소요시간의 충분한 확보를 통한 평가의 질 제고

평가자가 평가를 수행함에 있어, 적절한 시간을 투자할 수 있도록 충분한 검토기간을 보장하여야 하며, 소요되는 비용 역시 충분히 지급할 수 있어야 함

화상평가 등 다양한 평가방식을 도입할 필요가 있음

경쟁자 상호 질의 등 토론형 평가, 온라인 평가 후 발표평가를 진행하는 등의 방식을 다면화 하여야 함

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